III SA/Po 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność Inne w P. z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli w zakresie prawidłowości pobrania dopłat do przewozów postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 10 lutego 2017 r. skarżąca spółka, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na wynik kontroli Inne w P. z dnia 28 listopada 2016 r. w przedmiocie prawidłowości pobrania przez przewoźnika wykonującego autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Inne w P. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, gdyż zaskarżony wynik kontroli nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a."). W przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze powyższe przepisy, nie budzi wątpliwości, że wynik kontroli nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi on akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 4 powołanego przepisu. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 720 ze zm.) stanowiącym podstawę wydania wyniku kontroli, organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie innym niż wymieniony w pkt 1, w szczególności w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym, albo gdy nieprawidłowości nie stwierdzono. Na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie to było przedmiotem między innymi dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych jeszcze na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale aktualnych w obecnym stanie prawnym. I tak, w uchwale z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS [...] (ONSA [...]/43) Sąd ten przyjął, iż wydanie wyniku kontroli skarbowej, wskazującego nieprawidłowości na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast w uchwale z dnia 4 grudnia 2000r., sygn. akt FPS [...] (ONSA [...]/58) sformułował tezę, wedle której wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, z całą pewnością wynik kontroli nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym i sądowym, o ile wyłącznie wskazuje dostrzeżone nieprawidłowości. Natomiast w każdym przypadku, gdy wynik kontroli może być kwalifikowany jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, podlega kontroli sądowej. Także doktryna i orzecznictwo przyjmują, że wynik kontroli nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ wyższego stopnia, a do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być zaskarżony tylko wówczas, gdy odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., Orzecznictwo Sądów [...] [...]/32, a także wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt III SA [...], ONSA [...]/69). Warto też przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie wyniku kontroli na podstawie ustawy o kontroli skarbowej, może stanowić zaskarżalną do sądu czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku, gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań (obszernie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS [...], opubl. w: ONSA [...]/43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności zostały też zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS [...] (opubl. w: ONSA [...]/58), która dotyczyła wyniku kontroli na gruncie art. 24 u.k.s. i kwestii jego zaskarżalności, wprawdzie, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte są także aktualne w odniesieniu do problematyki rozpoznawanej sprawy. We wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – po wprowadzeniu w 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego (zob. np.: wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK [...], postanowienie NSA z 16 marca 2010 r. sygn. II GSK [...], postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. II GSK [...], postanowienie NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK [...], dostępne na [...]). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ w punkcie I. wyniku kontroli stwierdził nieprawidłowości w zakresie dopłat do autobusowych przewozów pasażerskich. W zakresie stwierdzonych nieprawidłowości organ przekazał wynik kontroli do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w P.. Nie nałożono zatem na skarżącą spółkę w sposób władczy żadnych obowiązków. Omawiany wynik kontroli nie ma wpływu na sytuację prawną spółki, nie powoduje żadnych konsekwencji finansowych. Zatem na obecnym etapie byłoby przedwczesnym ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów spółki w zakresie merytorycznych aspektów zaskarżonego wyniku kontroli. W rozpoznawanej sprawie wynik kontroli stanowi czynność materialno-techniczną, nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej spółki, stanowi jedynie środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.