III SA/Po 1812/13

Dnia 10 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 362,- (trzysta sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r o nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę Firmę "A" R. B. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 23 kwietnia 2013 r. w okolicach [...] zatrzymano do kontroli drogowej ciągnik siodłowy marki Scania o nr rejestr [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestrze [...]. Pojazdem kierował Sz. K. zatrudniony w przedsiębiorstwie R. B. Kierowca prowadził pusty transport po rozładunku w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy. Do kontroli kierowca okazał prawo jazdy, dowód osobisty, dowody rejestracyjne pojazdów wraz z polisami OC, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego wydany dla przedsiębiorstwa "A" R. B., kartę kierowcy do tachografu, zaświadczenie o działalności poświadczające dni wolne od pracy. W toku kontroli stwierdzono skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku. Przesłuchany w charakterze świadka Sz. K. zeznał, iż skrócił tygodniowy czas pracy na polecenie pracodawcy R. B., dokonał bowiem rozładunku wahadła wagonowego. Powyższe potwierdził własnoręcznym oświadczeniem. W konsekwencji decyzją organu I instancji nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 9050,00 zł za naruszenie opisane w Lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku i za naruszenie Lp.1.7 tegoż załącznika tj. - uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy. W uzasadnieniu organy przywołały treść art.10 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 38821/85 i (WE) 21135/’98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 38820/85 (Dz.U.UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r). Wskazano także na treść art.26 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 204 o czasie pracy kierowców, iż warunki wynagradzania kierowców nie mogą przewidywać składników wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów lub ilości przewiezionego ładunku, jeżeli ich stosowanie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006. Organ I instancji wywiódł, iż oświadczenie i przesłuchanie kierowcy Sz. K. skutkować musi przyjęciem, iż polecenie wydane przez przedsiębiorcę miało istotny wpływ na powstanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a sposób naliczania wynagrodzenia zachęca do naruszeń cyt. wyżej Rozporządzenia określającego normy czasu pracy kierowców. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył R. B., właściciel firmy "A". Zakwestionował naruszenie polegające na uzależnieniu wynagrodzenia od ilości przewiezionych rzeczy. Podkreślił, iż jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nadesłał dokumenty świadczące o przestrzeganiu norm wynagradzania kierowców. Dodatkowo do odwołania załączył rozliczenia czasu pracy kontrolowanego kierowcy. Dodał, iż jest rzeczą oczywistą, że kierowca także jadąc bez towaru otrzymuje wynagrodzenie, ponieważ jest w pracy. Gdyby było tak, że wynagrodzenie uzależnione jest od frachtów, to takiego wynagrodzenia nie powinien otrzymywać. A przecież otrzymuje je stale, także mając przestój oraz wykonując inne prace. Zarzucił organom, iż nie przeprowadziły analizy ewidencji czasu pracy kierowcy i oparły się wyłącznie na oświadczeniu kierowcy. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu podkreślono, iż okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Odnosząc się do treści odwołania GITD uznał, iż załączone do odwołania dokumenty tj. umowa o pracę i aneks do niej potwierdzają fakt, który przedstawił sam kierowca zeznając do protokołu świadka, iż jego wynagrodzenie za pracę składa się z kilku czynników. Natomiast nie przeczy to faktowi, iż ten kierowca oprócz wynagrodzenia wynikającego z umowy o pracę ma również płacone za przejechaną większą liczbę kilometrów, bo ma płacone również od kursów oraz w zależności od wartości przewiezionego towaru. R. B. skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Odnośnie naruszenia polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia od ilości przewiezionych rzeczy skarżący podtrzymał zarzuty odwołania, a dodatkowo podniósł, iż o tym jak rozliczany jest kierowca świadczą dokumenty-umowa o pracę, przyjęty system wynagradzania, regulamin pracy i regulamin wynagradzania kierowców. Dokumentów tych jednak organy nie brały pod uwagę, pomimo iż stanowią one jednoznaczny dowód przeciw twierdzeniom organów. Podniósł dodatkowo, iż firma była kontrolowana wielokrotnie przez Państwową Inspekcję Pracy i kontrole te potwierdzały prawidłowość naliczania wynagrodzeń, a wynagrodzenie w wysokości 9,53 zł przy najniższej krajowej 7,50 zł miało właśnie zapobiegać łamaniu przepisów przez kierowców. Zaznaczył także, iż na pozostałe uchybienia kierowców nie miał wpływu, są to wyłącznie konsekwencje samodzielnego działania kierowców. Kierowcy są zapoznani z przepisami pracy, regulaminem, są szkoleni na kursach przewozu rzeczy, są informowani o obowiązujących przepisach na szkoleniach wewnętrznych. Ponadto zwrócił uwagę, iż nie został poinformowany o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r pełnomocnik Skarżącego, zatrudniona w jego firmie oświadczyła, iż firma zawsze w zakresie konkretnego miesiąca rozliczała miesięczną kartę pracy pracownika. Dokonywała także przeliczenia miesięcznej karty pracy i podsumowania okresu rozliczeniowego. Każdorazowo dokumenty te podpisywał kierowca. Podkreślił, iż każdy zatrudniony kierowca zobowiązany jest do podpisania zarządzenia o bezwzględnym zakazie stosowania wyłączników urządzeń pomiarowych. Ponadto kierowcy zostają przeszkoleni w zakresie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, wynikających z norm prawa wspólnotowego i krajowego, także obsługi tachografów. Pełnomocnik załączyła do protokołu rozprawy zarządzenie z dnia 07.03.2009 roku oraz z dnia 12.10.2011 i 27.04.2013, wszystkie podpisane przez Sz. K. Skarżący uzupełnił, iż w firmie zatrudnia ok.150 osób, z czego wielu odpowiedzialnych za prawidłowość i bezpieczeństwo transportu. W jego ocenie dokonał wszelkich możliwych czynności zapobiegającym naruszeniom dokonywanym przez kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 w/w ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracji, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który obligował do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu i instancji. W ocenie Sądu organy naruszyły art.7,77 i art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, która nałożyła na R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma "A" R. B. karę pieniężną 9050 zł za naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego polegające na: -skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku -uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r - O transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012,poz.1265) oraz załącznik nr 3 lp.1.7,5.4.1, 5.4.2 oraz art. 10 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady(EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 , a także art.26 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 - O czasie pracy kierowców(t.j. Dz. U. z 2012, poz.1155). Zgodnie z art. 92 a ust.1 ustawy – O transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości 50 zł do 10 000zł za każde naruszenie. Jak stanowi art.92a ust.6 ustawy – wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Karę pieniężną, o której mowa w art.92a ust.1 nakłada w drodze decyzji administracyjnej właściwy ze względu na miejscem wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego z zastrzeżeniem ust.4-6. Powołana wyżej regulacja przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej powoduje, iż w postępowaniu administracyjnym, którego odpowiedzialność ta jest przedmiotem szczególnego znaczenia nabierają gwarancje procesowe przysługujące stronie, a mające na celu ochronę jej praw. A w konsekwencji szczególnego znaczenia nabiera współdziałanie podmiotu kontrolowanego zarówno przy gromadzeniu materiału dowodowego, jak i przy dokonywaniu przez organ ustaleń faktycznych, które są niezbędne z punktu widzenia prawidłowego załatwienia danej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych bezspornie wynika, iż przedsiębiorca już na etapie postępowania przed organem I instancji na wezwanie organu wyjaśnił, iż nie zgadza się z zarzutem naruszeń opisanych w załączniku o lp.1.4 i 1.7 oraz załączył stosowne dokumenty tj. umowę o pracę wraz z aneksem, ewidencje czasu pracy kierowców i listę płac. Dodać należy, iż jeszcze przed skierowaniem tego pisma do organu, domagał się nadesłania kopii przesłuchania kierowcy. W ocenie Sądu żądanie to było konsekwentną próbą szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem z protokołu kontroli dnia 23 kwietnia 2013 r. wynikało jedynie, iż stwierdzono naruszenie związane z ze skróceniem tygodniowego czasu pracy, a skrócenie to było konsekwencją polecenia pracodawcy. Także z zawiadomienia z dnia 24 kwietnia 2013 r. nie wynikały żadne dodatkowe informacje, poza żądaniem przedłożenia umowy o pracę z kierowcą. Dopiero więc informacja z dnia 23 maja 2013 roku stanowiła merytoryczna podstawę do odniesienia się do zebranego materiału dowodowego i skutkowała konicznością nadesłania konkretnych dokumentów, co też strona niezwłocznie uczyniła. Podobnie jak w odwołaniu, do którego załączyła uaktualnione dokumenty dotyczące zatrudnienia i wynagrodzenia Sz. K. Jednakże w decyzji drugoinstancyjnej organ odniósł się jedynie do umowy o pracę i aneksu do niej. Pominął załączone do odwołania pozostałe dokumenty tj. miesięczną kartę pracy tego kierowcy, przeliczenie miesięcznej kary pracy, podsumowanie okresu rozliczeniowego – wszystkie podpisane osobiście przez pracownika. Pominięto także wydruk zawierający wszystkie składniki wynagrodzenia. W konsekwencji niepełne i nieuprawnione jest stanowisko organu II instancji, iż dokumenty wskazane przez stronę potwierdzają zeznania świadka. Przy czym wbrew stanowisku organu, z jego zeznań nie wynika, by wynagrodzenie składało się z kilku elementów. Świadek w tej kwestii w ogóle się nie wypowiadał. Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art.10 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, i uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia. Powyższa okoliczność ustalona została przez organy na podstawie zeznań świadka, kierowcy Sz. K., który protokole przesłuchania zeznał "moje wynagrodzenie uzależnione jest od ilości przewiezionego ładunku tj. jakieś 8% od wartości przewiezionego ładunku (bądź faktur) nie znam dokładnego wyliczenia. Skarżący już na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśnił, iż kierowcy w jego firmie są rozliczani z czasu pracy na podstawie danych analogowych, a za wykonywaną pracę ma stawkę godzinową. Do swoich wyjaśnień załączył umowę o pracę, aneks do niej oraz szczegółowe ewidencje czasu pracy kierowców i listę płac wraz ze składnikami wynagrodzenia. Z żadnego z tych dokumentów nie wynika, by kierowca otrzymywał dodatkowe wynagrodzenie. W ocenie Sądu - całkowite uznanie wiarygodności świadka jest dopuszczalne jedynie w sytuacji skutecznego i wyczerpującego zaprzeczenia dowodom przedstawionym przez stronę. Organ pominął jednak z w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostałe, przedłożone dokumenty odnosząc się jedynie do umowy o pracę i niekwestionowanej przez obie strony stawki godzinowej. Wyłącznie podważenie całej argumentacji przedsiębiorcy, popartej dokumentacją zakładową skutkować mogłoby całkowitym przyjęciem wiarygodności świadka. Z taka oceną sądu wiąże się również zarzut skargi o nie poinformowaniu strony o zakończeniu postępowania. Powyższe bowiem spowodowało, że organ I instancji tychże dokumentów nie badał. Dysponował bowiem wyłącznie dokumentami Sz. K., ale za miesiące styczeń, luty i marzec. Za kwiecień załączone zostały dopiero do odwołania. Zresztą także do tych dokumentów nie odniósł się w uzasadnieniu organ I instancji. Identycznie jak w zaskarżonej decyzji odniesiono się wyłącznie do umowy o prace i aneksu do niej. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Z treści załączonych dokumentów nie wynika, a co jest istotne dla sprawy, że kierowcy wypłacane jest dodatkowe wynagrodzenie uzależnione od ilości przewożonych rzeczy. Organ odwoławczy dysponując już zatem z jednej strony zeznaniami kierowcy, z drugiej zaś treścią jego umowy o pracę i pozostałą dokumentacją nie mógł się ograniczyć tylko do dokonania konstatacji, że daje wiarę zeznaniom kierowcy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dowody te są sprzeczne, co wymagało od organu poczynienia dodatkowych ustaleń, niezależnie od stwierdzenia naruszeń w zakresie czasu pracy kierowcy, za które przewidziana jest odrębna kara. Organ nie powinien wykluczyć ewentualności przeprowadzenia innych dowodów, w tym także przesłuchania strony bądź innych kierowców, mając na uwadze pełną i systematyczna dokumentację dotycząca kontrolowanego kierowcy. Dopiero zatem podjęcie wskazanych wyżej czynności pozwoli organom na prawidłową ocenę materiału dowodowego, w tym zeznań kierowcy i przedłożonych przez stronę w trakcie postępowania dokumentów. W konsekwencji na jednoznaczne ustalenie istotnej dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności - uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy, a także stwierdzenie, czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia i czy nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Powyższa argumentacja w całości odnosi się także do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku. Bowiem to one w konsekwencji skutkowały przypisaniem przedsiębiorcy naruszenia z lp.1.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu zaniechanie wyjaśnień wskazanych wyżej okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art.77 § 1Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia , czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 Kpa). Ponieważ organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem w/w przepisów a, w konsekwencji dopuściły się również naruszenia art.107 § 1 i § 3 Kpa, który wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione , dowodów , na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić poczynione uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i dokonać ustaleń w powyższym zakresie. Przy czym przed wydaniem decyzji organy umożliwią skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Biorąc powyższe pod uwagę , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.