III SA/Po 182/14

Dnia 20 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi D.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... listopada 2013 r., nr ... w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego stwierdzenia nadpłaty i zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty X. z dnia ...maja 2013r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X. na rzecz skarżącej kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Starosta X. postanowieniem z dnia ... maja 2013 r., ..., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł o zwrocie D. wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na fakt, że właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny – w tym przypadku Sąd Rejonowy w Y. Wydział Cywilny. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu ...maja 2013 r. do Starosty X. wpłynął wniosek D. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty w kwocie ...zł, wraz z odsetkami za kartę pojazdu wydaną stronie dla zarejestrowanego przez nią po raz pierwszy na terenie Rzeczypospolitej w Starostwie Powiatowym w X.w okresie od 1 maja 2004 r. do 15 kwietnia 2006 r. samochodu marki .... W treści wniosku wnioskodawczyni zaznaczyła, że w niniejszym przypadku droga administracyjna jest dopuszczalna niezależnie od drogi postępowania cywilnego. Tryb postępowania zależy bowiem od podstawy prawnej, na którą powołuje się wnioskodawca. W ocenie organu administracyjnego pierwszej instancji, w niniejszej sprawie postępowanie powinno się toczyć na drodze postępowania sądowego z zakresu prawa cywilnego, co uzasadnia zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. Oznacza to, że zwrot wniosku stronie na tej podstawie prawnej jest uzasadniony, gdyż organ nie jest uprawniony do jego merytorycznego rozpoznania. W zażaleniu strona zarzuciła postanowieniu Starosty Krotoszyńskiego rażące naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w drodze postępowania administracyjnego, bowiem w niniejszej sprawie dopuszczalny jest jedynie tryb postępowania sądowego cywilnego. Wobec tego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie merytoryczne, tj. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Postanowieniem z dnia ... listopada 2013 r., nr ..., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X. utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie o zwrot nienależnych świadczeń o charakterze publicznoprawnym, której podstawę materialną stanowią przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, a w szczególności art. 410 § 2 k.c., właściwy jest sąd powszechny. W ocenie organu, począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 980 ze zm.; dalej: p.r.d.), stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.: u.f.p.) – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010r. Organ drugiej instancji podkreślił, że o właściwości sądów powszechnych albo organów administracyjnych do rozpoznania określnego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot postępowania. Organ wskazał, że to nie strona decyduje samowolnie, w jakim trybie powinna być sprawa rozpatrywana. Natomiast jak wynika z art. 66 k.p.a., na organie administracji publicznej ciąży ustawowy obowiązek zbadania swej właściwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X. z dnia ...listopada 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty X. z dnia ...maja 2013 r., zarzuciła zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że sprawa o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu nie może być załatwiona w drodze postępowania administracyjnego, albowiem w niniejszej sprawie dopuszczalny jest jedynie tryb postępowania sądowego cywilnego. W uzasadnieniu skargi strona wyraziła stanowisko, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca podkreśliła, że opłaty za wydanie kartu pojazdu, z uwagi na ich specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 u.f.p., co oznacza, że należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodzą podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 u.f.p. W konsekwencji wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 66 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie przez organy obu instancji, że droga administracyjna w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu jest niedopuszczalna. Należy wyjaśnić, że dopuszczalność drogi administracyjnej w tej sprawie została przesądzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto wykładnię, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie w analizowanym przypadku dopuszczalna jest również możliwość dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Takie stanowisko zostało przedstawione przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/2007 (publ. OSNC 2008/7-8 poz. 72) oraz w powyższej uchwale Naczelnego Sadu administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Oznacza to, że tryb dochodzenia przez stronę zwrotu części uiszczonych opłat za karty pojazdów zależy od jej wyboru. W niniejszej sprawie skarżąca wybrała możliwość dochodzenia zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej. Oceniając tę kwestię należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Sąd zauważa jednak, że stosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. Otóż, należy podkreślić, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). Opłaty za wydanie karty pojazdu - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 u.f.p., tzn. należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Przepis art. 67 u.f.p. stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty (art. 72 i nast. Ordynacji). Postępowanie zaś wywołane złożeniem tego wniosku powinno zostać zakończone wydaniem przez organ decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). W stosunku do wniosku strony znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych (art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych). W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie decyzji administracyjnej, którą strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 roku, sygn. akt III CZP 35/07, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek strony z dnia ... maja 2013 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu, organy administracyjne uwzględnią ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Przyjmując dopuszczalność drogi administracyjnoprawnej w niniejszym przypadku, organy zastosują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie II sentencji zgodnie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a.