III SA/Po 186/14

Dnia 23 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 listopada 2013r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z 8 listopada 2013 r. Wójt Gminy określił skarżącej, A. W., jako właścicielce nieruchomości, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w miejscowości L. nr [...], za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie [...] zł za każdy miesiąc. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oraz uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...], właściciel nieruchomości jest zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku niezłożenia deklaracji w przepisanym terminie, działając na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: "u.c.p.g.", Wójt Gminy w postępowaniu wszczętym z urzędu ma obowiązek określić w drodze decyzji wysokość zobowiązania. Skarżąca, mimo prawidłowego informowania jej o przebiegu postępowania nie wypowiedziała się w kwestii obowiązku złożenia deklaracji. Organ ustalił na podstawie rozmów z sąsiadami oraz danych z ewidencji ludności prowadzonej przez Urząd, że w nieruchomości zamieszkują 4 osoby i stosownie do poczynionych ustaleń i treści uchwały określił opłatę za gospodarowanie odpadami. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła, że nie jest właścicielką nieruchomości i nie produkuje odpadów. W piśmie zawarła też inne zarzuty nie związane z przedmiotem sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości była zobowiązana do złożenia do dnia 28 lutego 2013 r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego nie uczyniła. Nie brała też udziału w postępowaniu, mimo prawidłowych wezwań i zawiadomień kierowanych do niej przez organ I instancji. Podczas oględzin nieruchomości w dniu 18 września 2013 r. nie była obecna, a mąż strony poinformował, że rodzina nie produkuje odpadów i płacić nie będą. Odmówił przy tym podpisania protokołu. Organ wyjaśnił, że znowelizowane przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: "u.c.p.g.", wprowadzają generalną zasadę, zgodnie z którą gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.p.c.g.). Zgodnie z nową regulacją, właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Przepisy po nowelizacji określają również precyzyjnie sposób obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j, art. 6k i art. 61 u.u.p.c.g.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 6m u.u.p.c.g., właściciel nieruchomości jest (był) obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyznaczonym terminie. Ustawodawca nie założył w stanowionych przepisach prawa wyjątku, polegającego na zwolnieniu z opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku oświadczenia przez zobowiązanego do złożenia deklaracji o braku ich wytwarzania. Zgodnie z art.6 k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ustala stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych, kierując się metodą określoną w art.6 j tejże ustawy. Uchwałą nr [...] z dnia 17 grudnia 2013r. w związku z uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2013r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rada Gminy przyjęła metodę ustalenia tej opłaty, uzależniając jej wysokość od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Dla nieruchomości zamieszkanej przez 4 osoby, nie prowadzącej zbiórki odpadów w sposób selektywny, przyjęto stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie [...] zł miesięcznie. Rada Gminy w uchwale określiła niższe stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Odwołująca jednak nie skorzystała z możliwości wyboru niższych stawek, poprzez złożenie pełnej deklaracji w przedmiocie segregowania odpadów na terenie nieruchomości oraz określenia stawki opłaty. Wówczas miesięczna opłata naliczona od 4 osób zamieszkałych na przedmiotowej nieruchomości wyniosłaby zł miesięcznie. Wobec braku deklaracji, organ I instancji, zasadnie przyjął liczbę osób zamieszkałych pod adresem L. [...] gm. O. jako podstawę obliczenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tego powodu również prawidłowo ustalono sposób gromadzenia odpadów w sposób nieselektywny. Zatem w myśl postanowień w/cyt. uchwały Rady Gminy opłata naliczona od nieruchomości zamieszkałej przez 4 osoby wyniosła [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013r. Pismem z 30 grudnia 2013 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, w której zarzuciła, że nie jest właścicielką działki nr [...] – L. [...]. W toku postępowania przed sądem strona złożyła wypis z rejestru gruntów z dnia 5.02.2014 r. dla działki nr [...] położonej: L. [...], nr Kw [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej, stan z dnia 6.02.2014 r., Nr Kw: [...] w celu udokumentowania, że nie jest właścicielką nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy /ust.1/ i na podstawie uchwały /ust. 2/), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zadeklarowana opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie natomiast z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, określa w drodze decyzji, wysokość opłaty, biorąc pod uwagę szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W myśl art. 6 q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Właściwy organ gminy, wydając zatem decyzję na podstawie wskazanych przepisów obowiązany był w pierwszej kolejności określić właściciela nieruchomości obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i samą opłatę. W rozpoznawanej sprawie organy nie wykonały swoich obowiązków w prawidłowy sposób, naruszając przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Ordynacji podatkowej. Jak już wyżej wskazano to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z treści powołanego przepisu wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego, czy wręcz tylko faktycznie włada nieruchomością, nie posiadając żadnego do niej prawa. W stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu na organie ciąży każdorazowo obowiązek ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien być uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżącą uznano za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako właścicielkę nieruchomości. Nie wyjaśniono jednak z jakiego tytułu przysługuje skarżącej status właściciela. Skarżąca już w odwołaniu kwestionowała ustalenie przez organ I instancji, że jest właścicielką nieruchomości położonej w L. [...]. Należy przypuszczać, że miała na myśli potoczne rozumienie tego pojęcia utożsamiane najczęściej z pojęciem "właściciela nieruchomości" w rozumieniu kodeksu cywilnego ( art. 140 k.c. ). Organ drugiej instancji zupełnie pominął tę kwestię i nie wyjaśnił statusu skarżącej, w szczególności nie wskazał czy uznaje skarżącą za właściciela nieruchomości w ścisłym tego słowa znaczeniu, to jest w rozumieniu art. 140 k.c., czy też za inny podmiot wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ograniczył się do wskazania, że skarżąca nie współpracowała z organem w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jakkolwiek zarzut ten jest uzasadniony, to zauważyć należy, że kwestie własności nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym organy mogły i powinny były ustalić w pierwszej kolejności na podstawie informacji z rejestru gruntów i księgi wieczystej. W toku postępowania sądowego, skarżąca przedłożyła dokumenty - wypis z rejestru gruntów z dnia 5.02.2014 r. dla działki nr [...] położonej: L. [...], nr Kw [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej, stan z dnia 6.02.2014 r., Nr Kw: [...] - z których wynika, że wyłącznym właścicielem nieruchomości opisanej w decyzji jest A. F. W. Nieruchomość jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz S. W., M. W i A. W. Z dokumentów tych wynika zatem, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości w rozumieniu art. 140 k.c. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy przedwcześnie zatem wywiedziono, że to na skarżącej, jako właścicielce nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty, w szczególności, że organy nie wyjaśniły w decyzji, czy skarżąca, nie będąc właścicielem w rozumieniu art. 140 k.c. spełnia jednak warunki do uznania jej za właściciela nieruchomości w szerokim rozumieniu tego pojęcia, nadanym przez art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., np. jako inny podmiot władający nieruchomością. Decyzja organu I instancji wskazuje tylko na informację uzyskaną od sąsiadów, iż w nieruchomości zamieszkują 4 osoby oraz na dane z ewidencji ludności. Tych danych organ nie przytacza w decyzji a z dokumentu zatytułowanego "Poświadczenie zamieszkania" z dnia 5.11.2013 r. sporządzonego przez Urząd Gminy w O. - Ewidencja ludności, znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że pod adresem L. [...] zameldowana jest od 1997 r. A. W. i ponadto: W. S., W. A. ( córka ) i W. A. ( syn ). Organy powinny jednoznacznie ustalić, kto rzeczywiście zamieszkuje w nieruchomości (zameldowanie nie zawsze odzwierciedla aktualne zamieszkiwanie ) i jaki tytuł prawny przysługuje mu do nieruchomości i w konsekwencji wskazać, która z tych osób spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości" i która spośród nich powinna być uznana za "właściciela nieruchomości" zobowiązanego do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty. Z decyzji bowiem nie wynika ani to czy skarżąca w ogóle spełnia kryteria ustawowe "właściciela nieruchomości" ani też dlaczego właśnie ją uznano za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty a pominięto osobę prawnego właściciela nieruchomości, wskazanego w księdze wieczystej, któremu na podstawie art. 140 k.c. przysługują najszersze uprawnienia w zakresie władania nieruchomością. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić powyższe okoliczności i dokonają ustaleń przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, przewidzianych w rozdziale 11 działu IV Ordynacji podatkowej, niezbędnych do prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji i w konsekwencji - adresata decyzji. Natomiast twierdzenie strony, że mieszkańcy nie produkują odpadów, nie może być uwzględnione bowiem jest niezgodne z doświadczeniem życiowym. Jednocześnie wskazać należy, że kryterium ustawowe dla ponoszenia opłat za odpady komunalne powstające w zamieszkanych nieruchomościach związane jest z zamieszkaniem na nieruchomości pierwszego mieszkańca. Natomiast powstawanie odpadów komunalnych jako warunek powstania obowiązku ponoszenia opłat dotyczy nieruchomości niezamieszkanych (art. 6m u.c.p.g. ). Za naruszający prawo należy również uznać sposób określenia opłaty w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej nieprawidłowo w mocy przez organ drugiej instancji. Wskazać tu w pierwszej kolejności należy, że charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, w którym TK stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustanowiona w art. 6h u.c.p.g., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w zw. z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego. Odesłanie w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do przepisów Ordynacji podatkowej ma charakter pełny, jest to odesłanie wprost do przepisów tej Ordynacji. Jakkolwiek więc opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem to sama decyzja wydawana w sprawie takiej opłaty musi być zgodna z zasadami określonymi w Ordynacji podatkowej. To oznacza, że powstający z mocy prawa – z chwilą zaistnienia określonego zdarzenia - obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do wyliczenia właściwej opłaty w składanej deklaracji. Deklaracja ma przy tym charakter bezterminowy, wykazuje się w niej miesięczną wysokość opłaty, która obowiązuje aż do chwili złożenia nowej deklaracji na skutek zaistnienia określonych zmian. Natomiast, jak już wyżej wskazano, w przypadku niezłożenia stosownej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, określa w drodze decyzji, wysokość opłaty, biorąc pod uwagę szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze ( art. 6o u.c.p.g.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn.. akt I SA/Bk 630/13 ( dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl ) z glosą aprobującą G. Dudara ( PPLiFS 2014/5/35 ), decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu, określająca opłatę, będzie miała charakter decyzji deklaratoryjnej podobnie jak decyzja określającą wysokość zobowiązania podatkowego wydawana na podstawie art. 21 § 3 O.p. Powoduje to, że może ona dotyczyć tylko tych opłat, co do których powstał już obowiązek zapłaty. Zatem decyzja ta może dotyczyć tylko okresów przeszłych, w których powstały z mocy prawa obowiązek zapłaty opłaty przekształcił się już w zobowiązanie do jej uiszczenia. W decyzji należy wskazać za jakie miesiące jest ona wydawana ( zgodnie z art. 6 i u.c.p.g. ) i określić ją w wysokości i w zgodzie z zasadami wynikającymi z obowiązującej na terenie gminy uchwały. W zaskarżonej decyzji organ zaaprobował wadliwy sposób określenia opłaty przez wójta w wysokości [...] zł za każdy miesiąc, poczynając od 1 lipca 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań sądu co do treści decyzji w zakresie sposobu określenia opłaty, tj. za kolejne miesiące, w których już zaistniało zobowiązanie do jej uiszczenia. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c. p.p.s.a.