III SA/Po 186/19

Dnia 12 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego I. K. kwotę [...]zł (cztery tysiące sześćset dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z 29 marca 2018 r. nr [...] kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.), art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 09 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, dalej jako ustawa o ARiMR), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 07 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856, dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2006 nr 368 poz. 74), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. z 2009 nr 316 poz. 65, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), art. 18 ust. 1 akapit drugi i art. 5 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L z 2011 nr 25 poz. 8, dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) ustalił I. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości [...] zł. W odwołaniu od opisanej decyzji I. K. (dalej także jako strona, skarżący) wniósł o umorzenie postępowania. Ocenił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ dokonał: 1. niesłusznej interpretacji prawa, kwalifikując do sprawy przepisy rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013, podczas gdy wniosek i zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący podjął w roku 2010, 2. niewłaściwej interpretacji zapisów rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 dotyczących obowiązku realizacji wariantu 1.1 tylko na działkach zgłoszonych w pierwotnym wniosku o przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego z roku 2010, i ich transponowania do wymogów w zakresie wariantu 8.3.1., co spowodowało niesłuszne wnioskowanie organu, że rolnik nie dotrzymał przedmiotowego zobowiązania, 3. niewłaściwej interpretacji zaistniałej sytuacji i wskazanie, że rolnik ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranych (w opinii organu) płatności poprzez uznanie, że pomimo faktu, że to organ wydał rolnikowi szereg decyzji za lata 2010-2013 (co samo w sobie potwierdza tezę, że rolnik składał wnioski zgodnie z obowiązującym prawem) to rolnik mógł ten błąd wykryć w zwykłych okolicznościach. Decyzją z 16 stycznia 2019 r. nr [...] dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i kwota wskazana w decyzji, powiększona o stosowne odsetki, została ustalona zasadnie. Dalej napisał, że w dniu 15 maja 2010 r. skarżący złożył w biurze powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Kierownik biura powiatowego ARiMR decyzją z 30 marca 2011 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, w tym: pakiet 1 rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 zrównoważony system gospodarowania, do powierzchni 51,90 ha, pakiet 8 ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, do powierzchni 21,64 ha. Decyzja została doręczona, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku. Przyznając płatność organ stwierdził, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2010 r., a strona powinna prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami określonymi dla danych pakietów oraz na niezmienionej powierzchni nie krócej niż do [...] marca 2015 r. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na przyznaniu stronie w 2013 r. płatności w ramach wariantu 1.1 do niewłaściwej powierzchni, nieprzestrzeganiu wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na obszarze 2,74 ha w ramach wariantu 1.1 oraz niedotrzymaniu w roku 2014 podjętego zobowiązania w ramach wariantu 8.3.1., kierownik biura powiatowego w dniu 17 stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie decyzjami z [...]. Zawiadomienie zostało doręczone za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] stycznia 2018 r. Organ wyższego stopnia stwierdził, że argumenty odwołania są bezzasadne. Zgodnie z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 tegoż rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2009 r.). W związku z faktem, iż postępowanie w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. tj. w dniu obowiązywania rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., to przepisy tego właśnie rozporządzenia będą miały zastosowanie w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Co do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących obowiązku realizacji wariantu 1.1 organ napisał, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 8.3.1. Niniejsze zobowiązanie powinno być realizowane do dnia 14 marca 2015 r. na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej tj. w roku 2010, natomiast we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 skarżący zadeklarował w ramach wariantu 8.3.1 działki rolne M i Ł, do których nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 5a zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Co do zarzutu, że szereg wydanych dla skarżącego decyzji ma potwierdzać tezę, że rolnik składał wnioski zgodnie z obowiązującym prawem to organ wskazał, że w sprawie są nieprawidłowości polegające na niespełnianiu warunków do przyznania płatności w ramach wariantu 8.3.1 oraz nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu określonych wymogów w ramach realizowanego wariantu 1.1. Dwie z nich zostały stwierdzone w 2014 r. czyli w ostatnim roku realizacji zobowiązania i – zdaniem organu - wynikały wyłącznie z winy skarżącego, dlatego argument, iż organ wydał szereg decyzji za lata 2010-2013, co potwierdza realizację zobowiązania zgodnie z obowiązującym prawem, organ uznał za bezzasadny. Następnie organ wskazał, że skarżący w ramach realizowanego wariantu zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jak ustalono w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 października 2015 r., skarżący nie spełnił założonego celu na powierzchni 2,74 ha. Powierzchnia 2,74 ha, wyznacza zatem rozmiar niezgodności. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Organ wskazał, że w roku 2014 obszar stwierdzony gruntów rolnych na których strona realizowała zobowiązanie wynosiła 120,75 ha, dlatego też zasięg stwierdzonej niezgodności należy rozumieć jako stosunek powierzchni na jakiej wystąpiła nieprawidłowość do powierzchni gruntów na jakiej strona powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (2,74 ha/120,75 ha) x 100% = 2,2691511%. Dokonując oceny trwałości niezgodności organ wskazał, że skarżący zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin w okresie trwania zobowiązania tj. w okresie 5 lat. Z uwagi na fakt, iż nieprawidłowość została stwierdzona w ostatnim roku trwania zobowiązania organ wskazał, że skarżący nie ma możliwości naprawienia jej skutków, w efekcie czego nieprawidłowość ma charakter trwały. Organ wyższego stopnia wskazał, że nie zaistniała przesłanka odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bowiem kwota jest wyższa niż równowartość 100 euro. Dalej napisał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu. Przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały określone w art. 80 ust. 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednak jeżeli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Organ wyższego stopnia ocenił, że płatności PRŚ przyznane za lata 2010-2013, nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem zostały przyznane i wypłacone w oparciu o wniosek złożony przez skarżącego i organ nie mógł posiadać informacji, że skarżący dopuści się nieprawidłowości podczas realizacji podjętego zobowiązania. Dalej organ wyższego stopnia ocenił, że nie doszło do przedawnienia należności. W przypadku płatności realizowanych ze środków unijnych, kwestie przedawnienia reguluje art. 3 ust 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 nr 312 poz.1, dalej jako rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości (pkt 3). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że skarżący swój pierwszy wniosek o przyznanie płatności złożył w roku 2010, przy czym płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako datę wystąpienia nieprawidłowości organ przyjął dzień złożenia wniosku zawierającego deklarację powodującą powstanie nieprawidłowości. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony w dniu 15 maja 2014 r., zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając skargę powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r., III SA/Po 186/19 WSA w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji - w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - reguluje rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II GSK 3718/15 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Sąd uznaje zarzuty skargi – będące powtórzeniem zarzutów odwołania - generalnie za bezzasadne i z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2009 r. Zatem dla oceny, które przepisy powinien stosować organ, skoro uznał potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, decydujące znaczenie ma data wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności, nie zaś data związana z rozpoczęciem pięcioletniego okresu zobowiązania. Jako że postępowanie zostało wszczęte w 2018 r. to w świetle ww. przepisów należy stosować przepisy rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. W konsekwencji, zastosowanie znajdą także przepisy § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., że zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej oraz § 6 ust. 1 pkt. 5a, zgodnie z którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Organy obu instancji wskazują, że skarżący w ramach realizowanego wariantu zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Z tabeli znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – które to argumenty podzielił organ wyższego stopnia, wynika że w roku 2010 i w roku 2011 r. skarżący użytkował tylko dwie grupy roślin: rzepak i kukurydzę, zaś w latach 2012-2013-2014 także ziemniaki. Tymczasem w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za poszczególne lata nie ma żadnych informacji o błędach w tym zakresie, kontrola odbyła się dopiero 20 października 2015 r. – poza rokiem 2013 r., kiedy to organ I instancji decyzją z 4 stycznia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji własnej z 1 kwietnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu za rok 2013. Wprawdzie skarżący nie podniósł tego zarzutu, ale zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Co więcej, uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin przez dwa lata (2010 i 2011) jak wskazują tabele zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czy też przez pięć lat, jak wskazują to sformułowania uzasadnień obu decyzji. Niemożliwa - w ramach kontroli judykacyjnej - jest także weryfikacja faktów, na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zbędne i nie wnoszące do oceny sprawy w tym zakresie są z kolei obszerne cytaty z decyzji znajdujących się w aktach oraz niektóre fakty podawane przez organ, takie jak daty doręczenia poszczególnych decyzji przyznających płatności, daty przelewów tych płatności. Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone, to płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni: 1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu lub 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Zgodnie natomiast z § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu. Zauważyć należy, że sankcja o której mowa w § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., I GSK 1133/18; CBOSA, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II GSK 1302/15). Tymczasem w sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, nie jest oczywiste, gdyż nie wynika z uzasadnienia decyzji w których latach skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin. Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały w § 39 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r.). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, zgodnie z zasadami wskazanymi w § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar, zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II GSK 752/18; CBOSA). Sąd zaznacza, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez skarżącego dotyczy Pakietu 1. oraz Pakietu 8. Tymczasem organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. Sąd powtarza, że w poszczególnych decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe nie ma informacji o nieprawidłowościach i klasyfikacji błędu (błędów), a więc o uchybieniach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w tym zakresie określonych norm sankcjonujących, wynikających z ww. przepisów rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 05 maja 2016 r., II GSK 2710/14; CBOSA). Sąd podkreśla, że organ wyższego stopnia uchylił się w uzasadnieniu decyzji od szczegółowego opisu uchybień w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów dla wariantu 1.1, stwierdzając jednak, że uchybienia te powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności (k. 10 uzasadnienia decyzji). Sąd zaznacza, że została uchylona tylko zaskarżona decyzja a to z uwagi na ocenę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może zostać ustalony w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. W razie ustalenia przez organ wyższego stopnia, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w celu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – organ wyższego stopnia winien szczegółowo uzasadnić takie rozstrzygnięcie, konkretnie wskazując organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.