III SA/Po 187/06

Dnia 03 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska As. sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję w części zmieniającej decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonym zakresie /-/Sz. Widłak /-/B.Koś /-/M.Kosewska KS d Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło w części decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" z dnia [...] (nr [...]) dot. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustaliło opłatę w kwocie [...] zł. Kolegium ustaliło, iż skarżący zabudowali grunt w terminie określonym w umowie ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, a tym samym nabyli prawo do bonifikaty w wysokości 85% udzielanej na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] wpłynął do ZGiKM "Geopoz" wniosek R. i K. S. o przekształcenie we własność prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 , ark. mapy [...], obręb S., dla którego Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dniu [...]r. organ I instancji wydał decyzję, w której dokonano odpłatnego przekształcenia opisanego prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. i K. S. do gruntu w prawo własności, określając wysokość związanej z tym opłaty, odmawiając jednocześnie przyznania bonifikaty o której mowa w cyt. Uchwale Rady Miasta P. z dnia [...]r. Jako powód takiego rozstrzygnięcia organ I-szej instancji wskazał okoliczność, iż nieruchomość nie została zabudowana w terminie określonym w § 5 umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste, gdzie przez zakończenie budowy rozumie się oddanie budynku do użytku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. i K. S. kwestionując podstawy do odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Wyrazili w nim pogląd, iż aby uzyskać bonifikatę działka winna być zabudowana budynkiem w stanie surowym zamkniętym, co też się stało w terminie określonym w § 5 umowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego od dnia [...]r. do dnia [...]r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1989 Nr 14 poz.74 ), stanowiła w art.29 ust. 1, że za zakończenie budowy na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku. Powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 05.12.1990r., to znaczy do chwili wejścia w życie nowelizacji ogłoszonej w Dz. U. 1990 Nr 79 poz.464. Natomiast od 5.12.1990 r. art. 29 ust.1 – a po ogłoszeniu drugiego tekstu jednolitego ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. 1991 Nr 30 poz.127 ze zm. ) jej art.25 ust.1 - stanowił, że za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Stan surowy zamknięty oznacza, że budynek posiada ściany zewnętrzne, dach, okna i drzwi. Taka regulacja została powtórzona w art.62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2000 Nr 46 poz.543 ze zm.) W §5 umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z dnia 27.04.1989r. uwzględniono stan prawny sprzed 5.12.1990r., z tym jednak, że nie można pominąć dokonanej po tej dacie zmiany w zakresie rozumienia zakończenia budowy, tj. jako osiągniecie stanu surowego zamkniętego. Ponieważ niezabudowanie gruntu w terminie może skutkować naliczeniem dodatkowych opłat rocznych a nawet rozwiązaniem umowy, przeto podstawą do zastosowania powyższych sankcji musi być takie rozumienie zakończenia budowy, jakie w legalnej definicji sformułował ustawodawca. Natomiast dla oceny stanu zaawansowania budowy znaczenie kluczowe posiada dziennik budowy prowadzony przez H.S. Stąd jeśli w dzienniku budowy prowadzonym dla budynku kierownik budowy dokonał wpisu, iż budynek uzyskał stan surowy zamknięty w dniu 05.12.1993 r., nie ma powodów aby takie ustalenie pomijać w postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skarżący nabyli prawo do bonifikaty w wysokości 85% udzielanej na podstawie uchwały nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...]r. Decyzję tę zaskarżył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 4 a ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tj. Dz. U 2001 nr 120 poz. 1299 ze zmian) oraz § 4 uchwały nr [...] Rady Miasta P. w sprawie udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w/wym przepisów i udzielenie bonifikaty w wysokości 85%, w sytuacji gdy bonifikata taka nie przysługuje. W konsekwencji żądał uchylenia decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, iż użytkowanie wieczyste dot. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zostało ustanowione umową o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych z dnia [...]nr rep A I [...]. W §5 umowy określono, iż za zakończenie budowy uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku w ciągu pięciu lat od dnia przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste. Budowa powinna zatem zostać zakończona do dnia 27 kwietnia 1994 roku, a w razie gdyby budowy nie zakończono w tym terminie, prawo do bonifikaty nie powstaje. Skarżący zwrócił uwagę, iż w decyzji uznano, iż zakończeniem budowy jest osiągnięcie stanu zaawansowania budowy, który określono jako stan surowy zamknięty, uzasadniając to poprzez odwołanie się do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 30 poz. 127) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. 2000 nr 46 poz. 543). Żadna z tych ustaw nie definiuje jednak stanu surowego zamkniętego, wobec czego na użytek decyzji przyjęto, iż w stanie surowym zamkniętym znajduje się budynek, który posiada ściany zewnętrzne, dach, okna i drzwi. Zdaniem Prokuratora Rejonowego z dziennika budowy nieruchomości przy ul. [...] wynika, że stan surowy zamknięty osiągnięto w najlepszym wypadku dopiero w dniu 15 listopada 1995, kiedy to przystąpiono do montażu okien i drzwi zewnętrznych. Jakkolwiek w dzienniku budowy pod datą 05.12.1993 widnieje zapis o zakończeniu budowy domu w stanie surowym zamkniętym, to jednak trudno założyć, iż budynek rzeczywiście posiadał w tym dniu dach oraz okna - skoro do montażu ich, jak wynika z dziennika przystąpiono dopiero pod koniec 1995 roku. Zapis z dnia 05.12.1993 nie pozwala więc na przyjęcie, iż w tym dniu nastąpiło zakończenie budowy w rozumieniu przepisów powołanych w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Prokuratora stan surowy zamknięty został osiągnięty dopiero w dniu 15.11.1995r. Skutkuje to koniecznością uznania, iż użytkownicy wieczyści nie dotrzymali pięcioletniego terminu zagospodarowania nieruchomości, a zatem R. i K. S. nie nabyli prawa do bonifikaty. Skarżący podkreślił, iż przyjęcie, że osiągnięto stan surowy zamknięty stanowi już samo w sobie korzystną interpretację na rzecz użytkowników wieczystych, albowiem w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego mówi się wprost o zawiadomieniu o oddaniu domu lub budynku do użytku, co stawia znacznie dalej idące wymogi odnośnie stanu zaawansowania budowy. Zdaniem Prokuratora przyjmując jednak punkt widzenia przedstawiony przez organ II – giej instancji należy stwierdzić, iż nawet najbardziej dogodny termin zagospodarowania nieruchomości, określony jako dzień osiągnięcia stanu surowego zamkniętego, nie został dotrzymany przez użytkowników wieczystych. Zatem decyzja przyznająca im bonifikatę z tytułu terminowego zagospodarowania nieruchomości jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien dążyć w toku postępowania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa). Ustalenie prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, która nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu, organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób, który pozwoliłby ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do udzielenia R. i K. S. bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Materialno prawną podstawą rozstrzygnięcia były przepisy art. 2 ust. 2, art. 4, 4a ust. 1 ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. nr 120 poz. 1299 ze zm.) oraz §4 Uchwały [...] Rady Miasta P. w sprawie udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie rozstrzygniecie, czy wnioskodawcom przysługuje sporne prawo do bonifikaty uzależnione jest od ustalenia, iż zostały dotrzymane terminy zagospodarowania nieruchomości. Na wstępie jednak podzielić należy pogląd organu II – giej instancji niekwestionowany ostatecznie przez skarżącego co do pojęcia "zagospodarowania" nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści § 5 umowy notarialnej z dnia [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki poprzedni użytkownicy – tj R. i K. R. zobowiązali się zagospodarować – tj. zabudować działkę w terminie 5 lat. Jako definicję zakończenia budowy wskazano zawiadomienie o oddaniu budynku do użytku. Warunki te stanowiły faktycznie powtórzenie dyspozycji zawartej w art. 29 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. 1985 nr 22 poz.99). Tymczasem późniejsza regulacja dotycząca pojęcia zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (tj. Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127) jako zakończenie budowy wskazywała osiągnięcie stanu surowego zamkniętego. W dniu 14 lipca 1995r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyli R. i K. S. W tej sytuacji niekwestionowana w tej części przez skarżącego argumentacja organu II – ej instancji wskazująca na konieczność stosowania w tym przypadku wobec nowych nabywców aktualnych regulacji prawnych jest uzasadniona. Niezależnie jednak od tego Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie podjęły koniecznych działań w celu przesądzenia w jakim stanie był faktycznie budynek w dniu 27 kwietnia 1994 roku – to jest w dniu upływu terminu wskazanego w umowie do zagospodarowania działki. W szczególności nie wyjaśniono sprzeczności wynikających ze zgromadzonych dowodów. Chodzi tu o zapis z dnia 05 grudnia 1993 r. kierownika budowy H.S. , z którego wynika, iż w tym dniu zakończono budowę domu w stanie surowym zamkniętym. Tymczasem z dalszych zapisów w dzienniku budowy wynika, iż w późniejszym czasie dokonano montażu okien i drzwi. Podzielając przyjętą przez organ II- ej instancji definicję "stanu surowego zamkniętego" – tj. budynku z zamontowanymi oknami i drzwiami zewnętrznymi zauważyć należy, iż faktyczny czas montażu tych elementów domu ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia daty w której osiągnięto stan surowy zamknięty. Okoliczność ta w decyzjach obu instancji nie została w stopniu wystarczającym wyjaśniona. Brak przeprowadzenia przez organy administracji wszechstronnego postępowania dowodowego w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 KPA. Nadto zwrócić należy uwagę, iż niewątpliwie dziennik budowy jest dokumentem dokumentującym postęp robót i winien być oceniany w tym przypadku jako całość, tym bardziej, że niektóre istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy zapisy w nim zawarte wydają się być sprzeczne. Organ odwoławczy tymczasem w swej decyzji ograniczył się jedynie do powołania części z nich, nie ustosunkowując się do pozostałych zapisów i nie wyjaśniając dlaczego te wskazane w decyzji przesądzają o słuszności przyjętego przez organ stanowiska. Okoliczność ta zmusza sąd do uznania, iż zaskarżona decyzja w tym zakresie narusza art. 107 § 3 kpa i nie poddaje się kontroli sądowej. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 80 kpa organ winien dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Jedną z zasad postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest jednak oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (patrz wyrok NSA, z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (patrz wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny dowodów i okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania, iż naruszono przez to przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w zaskarżonej części decyzja w przedmiotowej sprawie jako wydana z takim naruszeniem prawa nie może ostać się w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu nie dokonano w postępowaniu administracyjnym wnikliwej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego i nie wskazano w uzasadnieniu decyzji, jak podano powyżej, dlaczego pewne dowody uznano za wiarygodne, a innym odmówiono waloru wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym nie odniesiono się do wszystkich istotnych zapisów zawartych w dzienniku budowy. Przyjmując bowiem, iż przez stan surowy zamknięty należy rozumieć budynek zadaszony z oknami i drzwiami zewnętrznymi, to – jak wskazano już wyżej - zauważyć należy, iż zapis zawarty w dzienniku budowy z dnia 05.12.1993r sprzeczny jest z dalszymi zapisami. Okoliczność ta i jej ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji i jej uzasadnieniu. Rzeczą organów administracji jest takie uzupełnienie materiału dowodowego, aby przesądzić można było o faktycznym terminie w którym osiągnięto stan budynku określany jako "surowy zamknięty". Rozważenia wymaga w szczególności potrzeba przesłuchania kierownika budowy oraz poprzednich użytkowników celem ustalenia w jakim stanie zaawansowania była budowa w dniu 05 grudnia 1993r, oraz jakie prace były wykonywane w późniejszym czasie. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części zmieniającej decyzje organu I- szej instancji jako nie odpowiadające prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/Sz. Widłak /-/B.Koś /-/M.Kosewska KS d