III SA/Po 187/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018 r. o ustaleniu Ł. G. kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wskazane osoby fizyczne złożyły wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów [...]. Pomoc ta została udzielona poprzez wydanie odpowiednich decyzji. Była ona przekazywana następnie na rachunek bankowy Ł. G. prowadzącego działalność gospodarczą ( Przedsiębiorstwo [...] Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "[...]" zrealizowanych na podstawie powyższych decyzji. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018 r. ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja została wydana w wyniku błędu i w sposób nieprawidłowy ustala kwotę nienależnie pobranych płatności. Organ II instancji, uwzględniając wniesione odwołanie, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ), albowiem w sprawie doszło do ustalenia nienależnie pobranych płatności. Zasadny był natomiast zarzut odwołania, że naruszono art. 29 ust. 1 a tej ustawy, albowiem dochodzenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno mieć miejsca w sprawach, w których płatność nastąpiła przed datą wejścia w życie tego przepisu ( przed dniem [...] kwietnia 2014 r. ). Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji osoby, którym płatność uiszczono przed tą datą oraz osoby, które otrzymały płatność po tej dacie. Natomiast w ocenie organu II instancji płatności dokonane po dacie [...] kwietnia 2014 r. zostały prawidłowo ustalone jako nienależnie pobrane na podstawie art. 29 ust. 1 a ustawy. Organ II instancji uznał ponadto za niezasadny zarzut przedawnienia nienależnie pobranych płatności, powołując się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji był organem właściwym miejscowo w przedmiotowej sprawie, powołując się w tym zakresie na art. 29 ust. 2 powyższej ustawy oraz na art. 21 kpa. Organ wyjaśnił również, że wniosek strony o przesłuchanie świadków nie został uwzględniony, albowiem wskazane osoby zostały już przesłuchane w postępowaniu sądowym Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt II K [...] i nie było potrzeby ich ponownego przesłuchiwania. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając nowa decyzję powinien ponownie przeanalizować regulacje prawne, na podstawie których została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów. Analiza podstaw prawnych w uzasadnieniu decyzji powinna doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, co do słuszności zastosowania określonych przepisów prawnych. Ł. G. wniósł sprzeciw od wskazanej wyżej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia co do części przedmiotowych płatności, co skutkować winno uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania i wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W razie wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 kpa - art. 64 e oraz 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest zatem w przypadku, gdy zostaną spełnione, określone we wskazanym wyżej przepisie, przesłanki, tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji". Należy przy tym podkreślić, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zatem, kontrolujący decyzję kasacyjną sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, bowiem, że organ nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, ani nie wskazał na naruszenie przez ten organ określonych przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu nie ma jakichkolwiek rozważań organu II instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ), albowiem w sprawie doszło do ustalenia nienależnie pobranych płatności. Jako zasadny uznano jedynie zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 a ustawy, albowiem, zdaniem organu odwoławczego, dochodzenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno mieć miejsca w sprawach, w których płatność nastąpiła przed datą wejścia w życie tego przepisu ( przed dniem [...] kwietnia 2014 r. ). Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji osoby, którym płatność uiszczono przed tą datą oraz osoby, które otrzymały płatność po tej dacie ( były to okoliczności bezsporne ). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym zawarte tam wytyczne dla organu I instancji, w sposób oczywisty wskazują, że organ odwoławczy zakwestionował jedynie prawidłowość procesu wykładni i zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa, dotyczących ustalania nienależnie pobranych płatności. W takiej sytuacji zaś organ II instancji winien ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji ( w całości albo w części ) i jednocześnie w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie I instancji ( w całości albo w części ). Nie było bowiem podstaw do uchylania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), dalej : p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania postanowiono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.