III SA/Po 188/23

Dnia 6 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżonym postanowieniem z 3 lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: K.p.a. ), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 15 grudnia 2022 r. nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr [...] z działką nr [...], obr. [...], w kwocie 4305 zł oraz obciążenia kosztami tego postępowania M. K. i A. G. kwotami po 2152,50 zł, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. G. jako właścicielka dz. nr [...] w [...] w dniu 4 maja 2022 r. złożyła wniosek o rozgraniczenie jej działki nr [...] z dz. nr [...] będącej własnością M. K.. Po zapytaniu ofertowym Burmistrz K. przekazał wnioskodawczyni informację o kosztach wykonania rozgraniczenia z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek. Ta wniosek podtrzymała. Gmina K. 22 czerwca 2022 r. zawarła umowę z "[...]" s.c. [...] na wykonanie czynności geodezyjnych. Geodeta w trakcie terminu granicznego (30.08.2022 r.) poinformował strony, jak będzie wyglądać postępowanie, zaznaczając, że w dokumentach są dane geodezyjne na przebieg granicy, a punkty graniczne są trwale ustabilizowane. Geodeta dokonał wznowienia znaków granicznych, kończąc czynności 14 września 2022 r. W toku tych czynności A. G. zakwestionowanie punktów granicznych nr [...] i przebieg granicy między tymi punktami. Geodeta stwierdził, że obecnie ze względu na usytuowanie w granicy działek nr [...] budynków gospodarczych wytyczenie bezpośrednio w terenie przebiegu granicy jest niemożliwe. Sporządził protokół graniczny, którego A. G. nie podpisała. M. K. zaakceptował przebieg granicy na tym odcinku i podpisał protokół graniczny. Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Burmistrz K. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe ww. działki i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi. Postanowieniem z 15 grudnia 2022 r. Burmistrz K. ustalił koszty ww. postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4305 zł i zobowiązał A. G. i M. K. do uiszczenia ich w kwotach po 2152,50 zł. W uzasadnieniu wskazał, że koszty geodezyjne zgodnie z fakturą z 22 listopada 2022 r. wyniosły 4305 zł i zostały opłacone przez Gminę. Organ uznał, że mimo wcześniejszego założenia o konieczności ponoszenia kosztów rozgraniczenia jedynie przez wnioskodawcę, w orzecznictwie przyjmuje się konieczność zobowiązania także uczestnika tymi kosztami, przy uwzględnieniu przepisów art. 152 i 153 ustawy z dnia 23 czerwca 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: K.c.). Wskazano, że zdaniem wnioskującej A. G. istniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic pomiędzy ww. działkami. Jedynym składnikiem ustalonych kosztów tego postępowania jest wynagrodzenie geodety. Stąd strony obciążono tymi kosztami po połowie, co jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. podniósł, że granice między ww. działkami były przedmiotem wielokrotnych czynności geodezyjnych, których odwołujący nie podważa. To A. G. podważa stwierdzony wielokrotnie przebieg granic, co potwierdziła aktualnie odmawiając podpisania protokołu granicznego. Dlatego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania w całości A. G.. SKO w L. utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wskazało, że art. 262 K.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny stanowiąc, że stronę obciążają m.in. koszty postępowania poniesione w jej interesie i na jej żądanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OSP 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 26) organ administracyjny orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości ma również zastosowanie art. 152 K.c. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną rozgraniczenia o kosztach rozgraniczenia także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym. NSA uznał, iż skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., organ powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem zauważać korzyści, jakie dzięki temu postępowaniu uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest prowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Koszty winny zatem obciążać uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie rozgraniczenie, w jego stadium administracyjnym, zakończyło się decyzją Burmistrza K. z 15 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie i przekazującą sprawę do sądu na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: P.g.k.). Zostało ono zainicjowane przez A. G. - właścicielkę działki nr [...], domagającą się rozgraniczenia z działką nr [...] należącą do M. K.. Zdaniem Kolegium koszty postępowania - czynności wykonanych przez geodetę ustalenia przebiegu granic ww. działek poniesione zostały niewątpliwie w interesie i na żądanie A. G.. Jednakże obciążają one - jak wyjaśniono - nie tylko wnioskodawcę, ale wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości z uwagi na ich interes w tym postępowaniu (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.) i to według zasady wyrażonej w art. 152 K.c., tj w częściach równych. Dzięki rozgraniczeniu korzyści uzyskają wszystkie strony postępowania. M. K. wnosząc do Sądu skargę na powyższe postanowienie SKO w L., zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zobowiązany jest do poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego jedynie z uwagi na bycie właścicielem jednej z rozgraniczanych nieruchomości, pomimo, iż koszty te nie zostały poniesione w jego interesie i na jego żądanie, - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechani podjęcia niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy, - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi SKO w L. o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie zważyć należy, iż Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, do czego uprawniał go przepis art. 119 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: P.p.s.a. przewidujący możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest zaś postanowienie w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, na które na podstawie art. 264 § 2 K.p.a. służy zażalenie. W trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.). Dlatego skargę należało uwzględnić. Materialnoprawną podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowią przepisy art. 262-264 K.p.a. W myśl art. 264 § 1 K.p.a. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przepis art. 262 § 1 K.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis art. 263 § 1 K.p.a. określa zaś, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 K.p.a ). Rozpoznając sprawę na podstawie powyższych przepisów organy I i II instancji rozkładając ciężar kosztów postępowania rozgraniczeniowego na obie strony po połowie uznały, że rozstrzygające w tym zakresie znaczenie normatywne ma treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 grudnia 2006 r. sygn. I OSP 5/06. W uchwale tej NSA wskazał, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. SKO w L. przyjęło na gruncie powyższej uchwały, że postępowanie rozgraniczeniowe leży w interesie prawnym wszystkich stron tego postępowania, a w związku z tym kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć wszystkie jego strony. Z tak sformułowanym stanowiskiem Sąd się nie zgadza, wskazując, że nie odpowiada ono intencji wyrażonej powołanej uchwały. Rację należy przyznać skarżącemu, że przywołana uchwała nie przesądza, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wynika to z faktu posłużenia się w uchwale zwrotem "może obciążyć". Artykuł 262 § 1 pkt 2 K.p.a. jak i powoływana uchwała (przy uwzględnieniu treści jej uzasadnienia) wskazują, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy strony, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia interesów stron tego postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2158/15, wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r, sygn. akt II SA/GI 835/12 i wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 840/11, dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwalają na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia ich interesów. Tymczasem z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że tak organ odwoławczy i organ I instancji w ogóle nie zajęły się wskazaną kwestią i nie rozważyły, czy zaistniał spór graniczny i czy rozgraniczenie leży również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionuje przebiegu granicy - M. K.. Tymczasem skarżący od początku podnosił, że nie kwestionuje przebiegu granicy pomiędzy jego działką o nr [...] i działką nr [...] będącą własnością A. G.. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza K. z 15 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granic nieruchomości nr [...], obr. [...] i przekazującej sprawie do rozpatrzenia sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. wynika, że pełnomocnik właściciela dz. nr [...] (M. K.) zaakceptował ustalenia sporządzonego przez geodetę protokołu granicznego i podpisał ów protokół. To zaś A. G. - właścicielka działki nr [...] nie tylko zainicjowała przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowego (wnioskiem z 4 maja 2022 r.), ale i zakwestionowała - po wznowieniu znaków granicznych przez geodetę - ustalone położenie punktów granicznych nr [...], w rezultacie podważając przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i odmawiając podpisania protokołu granicznego. Co równie istotne, a nie zostało wzięte pod uwagę przez organy orzekające, w ww. decyzji Burmistrz wskazał, iż na podstawie sprawozdania technicznego z wykonania postępowania rozgraniczeniowego stwierdzono, że: "Według danych z bazy danych ewidencji gruntów i budynków i po przeprowadzonej analizie wyżej wymienionych dokumentów geodezyjnych wynika, że dla działki nr [...] są dane pozwalające na ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]". Nadto organy I i II instancji pominęły okoliczność, że w toku czynności rozgraniczeniowych uprawniony geodeta wyjaśnił stronom sposób postępowania rozgraniczeniowego wskazując, że są dane geodezyjne na przebieg granicy, a punkty graniczne są trwale ustabilizowane. Następnie geodeta dokonał czynności wznowienia znaków granicznych, stwierdzając, że w punkcie granicznym nr [...] jest stabilizacja (dren), w punktach granicznych nr [...] i [...] są tylko stabilizacje podziemne (butelka odwrócona do góry dnem), a w punktach granicznych nr [...] i [...] jest stabilizacja naziemna (kamień graniczny z krzyżem). Odnośnie punktu granicznego nr [...] geodeta nie stwierdził stabilizacji podziemnej, gdyż w jej miejscu znajduje się fundament od słupa ogrodzeniowego z płyt betonowych i prawdopodobnie znak uległ zniszczeniu. Położenie tego punktu granicznego dokładnie wznowiono zaś na podstawie stwierdzonych w terenie znaków granicznych w punktach granicznych nr [...] i [...], usytuowanych w linii prostej. Z kolei w punkcie granicznym nr [...] stwierdzono stabilizację podziemną (dren) i położenie tego punktu geodeta zweryfikował wskazując, że leży on w linii prostej istniejących w terenie punktów granicznych od [...] do [...] przez punkty graniczne nr [...] Geodeta konkludował, że położenie punktów granicznych nr [...] jest bezsporne, a ich połączenie stanowi linię prostą. Zaznaczy, że wobec obecnego staniu zagospodarowania działek [...] (w linii przebiegu granicy są usytuowane budynki gospodarcze) wytyczenie bezpośrednio w terenie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami jest niemożliwe. W ocenie Sądu powołane wyżej okoliczności powodują konieczność indywidualizacji interesów stron niniejszego postępowania rozgraniczającego, które toczyło się przed Burmistrzem K.. Nie wystarczy samo powołanie się organów na zasadę wynikającą z przedstawionej uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OSP 5/06, tj. obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli gruntów sąsiadujących po połowie oraz stwierdzenie, że ustalenie kosztów postępowania i obciążenie nimi stron po połowie jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja jest niepełna i świadczy o niewystarczającej ocenie materiału dowodowego, dokonanej przez organy. W świetle przedstawionego przebiegu postępowania rozgraniczeniowego, w tym ustaleń czynności geodezyjnych, obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy zachowanie poszczególnych stron A. G. i M. K. i w jakim stopniu uzasadnia obciążenie ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący w zażaleniu wskazywał, iż to A. G. zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, pomimo, iż granice pomiędzy ich działkami ([...]) były przedmiotem wielokrotnych czynności geodezyjnych, których wyników skarżący nie podważał i nie podważa. Dodał, że tak poprzednie prace geodetów, jak i aktualne wskazały przebieg granic, który akceptował i akceptuje. Mając powyższe na względzie niewystarczająca jest ogólna konstatacja Kolegium zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż odnosząca się do treści uchwały, że skoro w myśl art. 152 K.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu, bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 P.g.k. i przekazującą sprawę do rozpoznania sądowi). Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze Naczelnego Sąddu Administracyjnego, iż orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (por. wyroki: z 29 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2688/18 i z 10 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 280/20, dostępne j.w.). W rezultacie w ocenie Sądu brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego stanowi naruszenie prawa o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego organy orzekające w sprawie naruszyły art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) wzw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów sądowych w postaci wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt II. sentencji wyroku).