III SA/Po 191/11

Dnia 26 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 stycznia 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 po wznowieniu postępowania o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), przyznał K. R. płatności bezpośrednie (JPO i UPO) w łącznej wysokości 4.184,66 zł do gruntów rolnych za 2006 rok. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2001 roku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 149 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 22 stycznia 2009r wpłynęło do organu pismo Kierownika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z którego wynika, że K. R. nie użytkował gruntów rolnych w latach 2006 – 2008 i w okresie od 10 maja 2008r. do nadal żona K. R.- L. R. pobiera rentę rolniczą w pełnej wysokości. W związku zatem z ujawnieniem nowych istotnych dla sprawy okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi wydającemu decyzję, wznowiono postępowanie. Decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004 roku, s. 1 ze zm.), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm.) uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 14 listopada 2006 r. w całości i odmówił K. R. przyznania płatności JPO i UPO na rok 2006 oraz nałożył sankcje, które będą potrącane z płatności pomocy w ciągu trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż we wniosku o dopłaty złożonym w dniu 9 maja 2006r. strona zadeklarowała działki ewidencyjne o powierzchni 7,84 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej oraz o powierzchni 6,44 ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej i dla takich powierzchni przyznano wnioskowane płatności. W dniu 22 stycznia 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa informujące o nieużytkowaniu przez stronę spornych gruntów w latach 2006 – 2008 w związku z pobieraniem świadczeń rolniczych z KRUS od 10.05.2006 r. Do pisma tego dołączono umowę z dnia 25 kwietnia 2006 r. zawartą pomiędzy K. R. i L. R., jako wydzierżawiającymi a A. H., jako dzierżawcą o wydzierżawieniu A. H. gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,15ha na okres 10 lat, tj od 25 kwietnia 2005r. do 25 kwietnia 2016r. oraz oświadczenia z dnia 9 stycznia 2009r.złozone przez wydzierżawiających i dzierżawcę potwierdzające, ze umowa dzierżawy cały czas jest realizowana. W ocenie organu, w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów i dlatego nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych wymienionych we wniosku o przyznanie tych płatności na rok 2006r. Jak wskazał organ, analizując zebrane w sprawie dowody, należy stwierdzić, że w myśl ww. przepisów ustawy wnioskodawca nie był posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku i nie użytkował ich rolniczo. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji K. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niepełne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Jak wskazał odwołujący, prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne dotyczące wyłudzenia przedmiotowych dopłat (art. 286 § 1 Kodeksu Karnego), zostało umorzone m. in. dlatego, iż uzyskane dopłaty były przekazywane posiadaczowi gruntów – A. H. Ponadto, wnioskodawca został poinformowany przez pracownika organu, że może składać wnioski o dopłaty. Cel dopłat został w niniejszej sprawie zrealizowany, gdyż ostatecznie fundusze dotarły do podmiotu faktycznie użytkującego sporne działki. Spełniona została ponadto przesłanka dotycząca utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego, art. 10 ust 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., nr 35, poz. 217 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona potwierdziła, iż w 2006 roku zawarła umowę dzierżawy, wobec czego faktycznym użytkownikiem gruntów był podmiot inny niż wnioskodawca. W sytuacji zaś, gdy istnieją dowody świadczące o tym , że producent rolny składający wniosek o przyznanie płatności obszarowych nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności jest bowiem rzeczywiste posiadanie i użytkowanie gruntów rolnych.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. R. wniósł o uchylenie decyzji organów II i I instancji, zarzucając: - naruszenie art. 7 pkt. 1 i art. 7 pkt. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez błędna wykładnię i pominięcie okoliczności faktycznych, że posiadacz zależny otrzymał przedmiotowe dopłaty, które przekazał posiadacz samoistny. - naruszenie art. 18 pkt. 1 ustawy, który stanowi, że wniosek o dopłaty składa rolnik, mimo nieprecyzyjnego opisania, kto składa wniosek, organ nie pouczył skarżącego, że wniosek o dopłaty w przypadku dzierżawy składa tylko i wyłącznie posiadacz zależny - naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 7 pkt. 1 i 6 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, poprzez naruszenie prawa procesowego polegającego na uchybieniach organu, który rozpatrując niniejszą sprawę podtrzymał dotychczasowa decyzję organu I instancji, nie uwzględniając faktu, iż dopłaty faktycznie otrzymał posiadacz zależny - naruszenie art. 7 kpa, polegające na nie wykonaniu wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na względzie ważny interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie udzielenie wyczerpujących pouczeń, kto powinien składać wnioski. - naruszenie art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nie wykonanie obowiązku, jaki spoczywa na organie, który zobowiązany jest do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego oceny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się wskazanymi wyżej przepisami oraz mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 lipca 2010 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą to decyzją organ I instancji uchylił swoją decyzję o przyznaniu K. R. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. i jednocześnie odmówił przyznania tych płatności. Wskazane decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. K. R. w dniu 9 maja 2006r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. We wniosku zadeklarował do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej 7.84ha i do Uzupełniającej Płatności Obszarowej 6.44ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Złotowie, decyzją z dnia 14 listopada 2006 r, przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie (JPO i UPO) na 2006r., w łącznej wysokości 4.184,66 zł. W dniu 22 stycznia 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej, informujące o nieużytkowaniu przez K. R. w latach 2006 – 2008 własnych gruntów rolnych, w związku z pobieraniem od 10.05.2006 r. świadczeń rolniczych z KRUS. przez żonę K. R. – L. R. Do pisma tego dołączono umowę z dnia 25 kwietnia 2006 r. zawartą pomiędzy K. R. i L. R., jako wydzierżawiającymi a A. H. , jako dzierżawcą, o wydzierżawieniu A. H. gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,15ha, na okres 10 lat, tj. od 25 kwietnia 2005r. do 25 kwietnia 2016r. oraz oświadczenia z dnia 9 stycznia 2009r. złożone przez wydzierżawiających i dzierżawcę potwierdzające , że umowa dzierżawy cały czas jest realizowana. Powyższe okoliczności, w ocenie organów, stanowiły podstawę do wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu K. R. płatności bezpośrednich na 2006r. oraz do odmowy przyznania tych płatności, wobec stwierdzenia braku spełnienia przesłanek warunkujących ich przyznanie, a wynikających, m.in., z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów. Z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji, w wyniku wznowienia jest, przede wszystkim, ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa, następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 145 § 1 kpa. W związku jednak z tym, że orzekanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też wykładnia przepisów określających warunki wznowienia, w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 5 kpa, musi być ścisła. Okoliczności, na które wskazuje ww. przepis muszą być istotne, tj. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mogące mieć wpływ na zmianę treści decyzji, Ponadto nowe okoliczności muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej przez organ administracji, który o nich nie wiedział w momencie rozstrzygania sprawy, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu. Następnie, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. właściwy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 kpa, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W sprawie poddanej kontroli Sądu, okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. był fakt, o którym organ powiadomiony został pismem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w dniu 22 stycznia 2009r., wydzierżawienia przez K. R., na podstawie umowy z dnia 25 kwietnia 2006r., gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o płatności. W świetle materiałów zgromadzonych w sprawie, tj. umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2006 r., oświadczeń złożonych przez wydzierżawiających i dzierżawcę, jak i twierdzeń samego skarżącego, potwierdzających fakt wydzierżawienia gruntów zgłoszonych we wniosku o płatności, jak i ich uprawianie przez dzierżawcę, zasadnie, zdaniem Sądu, organ uznał, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności K. R. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dowód w postaci umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 2006r., który istniał w dacie podejmowania decyzji ostatecznej tj. 14 listopada 2006 r., nie był znany Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ponadto w okresie późniejszym, tj 8 i 9 stycznia 2009r. r, K. R., L. R. i A. H. sporządzili oświadczenia, z których wynika, że objęte umową dzierżawy grunty rolne, wchodzące w skald gospodarstwa K. R., uprawiane były cały czas przez dzierżawcę. Dowód ten nie istniał wprawdzie w dacie wydania decyzji, jednak istniała wynikająca z tego dowodu okoliczność, która uzasadnia wznowienie postępowania. Jednocześnie, jak słusznie uznał organ, przedstawiony w zaskarżonej decyzji dowód i wskazane okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, tj. rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem należy, co również uczynił organ, zasadnie odmawiając K. R. przyznania płatności w 2006r., że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 Nr 6, poz. 40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Jak wynika ze wskazanego przepisu, tytułem uprawniającym do uzyskania płatności jest posiadanie gospodarstwa rolnego i rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na gruncie, określonym ww. przepisem. Zatem wyłącznie wnioskodawca będący posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, faktycznie użytkujący te grunty, może skutecznie ubiegać się o przyznanie mu płatności bezpośrednich na dany rok. Fakt oddania przez skarżącego w dzierżawę spornych gruntów osobie trzeciej, na mocy umowy z dnia 25 kwietnia 2006 r., w zamian za świadczenie z KRUS oraz oświadczenie strony o faktycznym nieużytkowaniu rolniczym gruntów, w sposób nie budzący wątpliwości, przesądza o tym, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu płatności bezpośrednich na podstawie przepisów ww. ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że dla oceny wniosku o przyznanie płatności, już w świetle ww. przepisów, bez znaczenia pozostaje okoliczność, którą podnosi skarżący, przekazywania otrzymanych dopłat dzierżawcy. Bez znaczenia, dla oceny niniejszej sprawy, jest również fakt umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu w zakresie przestępstwa oszustwa mającego polegać na świadomym wyłudzeniu dopłat. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kwestie materialno – prawne przyznawania płatności bezpośrednich w 2006r. regulowała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 Nr 6, poz. 40 ze zm.), która została uchylona ustawą z dnia 26 stycznia 2007 dopiero z dniem 27 lutego 2007r. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. wyraźnie zaś wskazuje, zarówno we wskazanym wyżej art. 2 ustawy, jak i w kolejnych przepisach, w tym, m.in. w art. 3a, że to producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności. Ponadto, należy również zauważyć, że w sytuacji gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (środków unijnych), powinna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, że spełnia wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności K. R. składając w 2006r. wniosek o przyznanie płatności, oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Stąd też Sąd nie mógł uwzględnić w niniejszej sprawie, podniesionego w skardze, zarzutu uzyskania przez skarżącego od pracownika organu błędnej informacji, dotyczącej możliwości złożenia wniosku przez obie strony umowy dzierżawy. Ponadto, na co należy również zwrócić uwagę, zarzut ten nie znalazł potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Organ prawidłowo i zgodnie z zasadami wynikającymi ze wskazanych przepisów, zgromadził i ocenił materiał dowodowy, a wydana na jego podstawie decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.