III SA/Po 195/18

Dnia 15 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2018 roku nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę W dniu 20 lipca 2017 r. M. C. M. M. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach W. programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa -Rynek pracy, Działanie 6.3 Samozatrudnienie i przedsiębiorczość. W dniu 12 stycznia 2018 r. Urząd Marszałkowski Województwa W. Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego poinformował beneficjenta o nie zakwalifikowaniu wniosku do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach tego konkursu. Wniosek uzyskał łącznie 106 punktów, otrzymując od każdego z oceniających co najmniej 70% punktów w poszczególnych częściach karty oceny formalno-merytorycznej. W dniu 26 stycznia 2018 r. strona złożyła protest. Zakwestionowała ocenę kryteriów opisanych w pkt nr 1, 3, 5 i 7 karty oceny formalno-merytorycznej. Odnośnie kryterium zasadności realizacji projektu wskazano, że we wniosku została zawarta rzetelna analiza sytuacji problemowej w oparciu o najbardziej aktualne i dostępne dane. Ponadto w pkt 3.7 wniosku wskazano, że wnioskodawca realizuje komplementarny projekt, w którym wskaźniki dot. branż smart specialisation oraz OZE zostały wykonane w większej niż zakładano pierwotnie skali, co było możliwe do sprawdzenia przez osoby oceniające wniosek. Odnośnie tego kryterium zakwestionowano również uznanie przez organ, że część danych z roku 2014 jest nieaktualna. Odnośnie kryterium "adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu" wskazano, że wnioskodawca będzie przeprowadzał badanie za pomocą ankiety i taki też dokument będzie wykazywał w przypadku pomiaru wskaźnika, który odnosi się do ilości sztuk ankiet, a nie osób. Odnośnie kryterium spójności zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafności doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu beneficjent zakwestionował stanowisko osób oceniających, że projekt jest zbyt rozciągnięty w czasie. Jego zdaniem nie jest też nieefektywny kosztowo, a jego skrócenie byłoby niezgodne z wytycznymi IOK. Wnioskodawca nie przewiduje w kosztach bezpośrednich kosztów związanych z personelem odpowiedzialnym za realizację projektu, a jedynie trenerów i osób odpowiedzialnych za realizację krótkoterminowych, konkretnych czynności. Ponadto, zgodnie z Regulaminem wnioskodawca zobowiązany jest zaplanować rozpoczęcie realizacji projektu nie później niż na I kwartał 2018 r., a we wniosku zaplanowano realizację projektu od 1 marca 2018 r., a jego projekty mogą być realizowane nie dłużej niż do 30 czerwca 2023 r., przy czym we wniosku wskazano termin realizacji projektu do 31 maja 2020 r. Zgodnie też z wytycznymi IOK wnioskodawca zaplanował realizację projektu w możliwie najkrótszym terminie 9 miesięcy, krótszym nawet niż wskazywano na szkoleniu dla beneficjentów. Odnośnie opisu grupy docelowej i uzasadnienia doboru grupy docelowej projektu beneficjent zaznaczył, że nie kieruje projektu bezpośrednio do osób z terenów wiejskich, nie jest więc w stanie przedstawić rzetelnych danych. Wnioskodawca podkreślił zapisy pkt 3.5.3 oraz 6.3, które są wyczerpującym uzasadnieniem dla kryterium nr 9 karty oceny formalno-merytorycznej. Ponadto w instrukcji wypełniania wniosku nie zawarto wymogu uzasadnienia, dlaczego wybrane techniki i narzędzia są właściwe dla danej grupy docelowej. Odnośnie prawidłowości sporządzenia budżetu wskazano, że osoby oceniające kwoty wynagrodzenia nie podały żadnego miarodajnego źródła, z którego wynika stawka 100 zł, zamiast stawki 120 zł. Ponadto, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku oraz wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków, wnioskodawca udziela zamówienia jednej firmie i nie dzieli zamówienia na dwie części. Wnioskodawca zobowiązany jest bowiem do zachowania spójności opisu zadań m.in. z budżetem projektu, a rozbijanie zamówienia jest nieuzasadnione i powinno zostać bez wpływu na przyznaną punktację. Odnośnie kryteriów premiujących podniesiono, że całość dokumentacji konkursowej, a w szczególności zapisy 4.6.2, 3.4, 3.5.1, 3.5.2 i 4.1 oraz 4.2 wniosku dowodzą ich spełnienia. Podkreślono, że zgodnie z budżetem wnioskodawca zamierza udzielić 36 dotacji, a nie 41. Ponadto wsparcie w ramach projektu kierowane jest bezpośrednio do uczestników projektu, którzy tworzą nowe przedsiębiorstwa, a nie do ich pracowników, którzy mogą zostać zatrudnieni przez nowych przedsiębiorców w terminie 12 miesięcy od otwarcia działalności. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2018 r. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej nie uwzględniła protestu. Odnośnie kryterium Nr 1 "zasadność realizacji projektu" wskazano, że wbrew deklaracji wnioskodawcy analiza w obszarze interwencji jest powierzchowna i odnosi się do ogólnych danych dotyczących poziomu bezrobocia oraz osób biernych zawodowo, a pozostałe dane mają charakter czysto poglądowy. Nie przedstawiono również szczegółowej analizy na obszarze wsparcia w odniesieniu do sektora OZE, a sam wnioskodawca założył w ramach procesu rekrutacji, że oceniany będzie pomysł na działalność gospodarczą i dodatkowo będą punktowane branże za planowaną działalność w sektorze OZE. Należało więc przeprowadzić własną analizę, aby oceniana działalność gospodarcza była obiektywna. Niemniej w zakresie tego kryterium przyznano, że dane GUS za rok 2014 były zaczerpnięte z najnowszego opracowania i były aktualne na dzień złożenia wniosku, co spowodowało podwyższenie oceny za to kryterium o 1 punkt. Odnośnie kryterium Nr 3 "adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu" przyjęto, że wskaźnik dotyczący liczby przedsiębiorców odnosi się do osób, a nie do ankiet, zatem błędnie wskazano jednostkę miary, a sam wskaźnik został wymieniony w pkt 1.1.3 Regulaminu. Odnośnie kryterium Nr 5 i 7 przywołując zapisy pkt 7.1.1 regulaminu wskazano, że zgodnie z opisem zadania Nr 8 rekrutacja uczestników do II naboru będzie trwała aż 9 miesięcy, a to podczas pierwszej tury wnioskodawca musi zrealizować większość zadań koniecznych do realizacji projektu, w tym rekrutacji uczestników .W trakcie II naboru wnioskodawca nie musi więc wykonywać wielu zadań, bowiem ma już zatrudniony personel, przygotowaną dokumentację rekrutacyjną i materiały szkoleniowe. Zatem ten nabór powinien być krótszy od poprzedniego. Takie nieuzasadnione wydłużenie rekrutacji może przyczynić się do obniżenia tempa wydatkowania środków. Odnośnie kryterium Nr 8 "opis grupy docelowej" uznano, że wnioskodawca będzie realizował projekt na małych obszarach miejskich, zatem nie miał obowiązku wskazywania w tabeli 3.5.3.1 osób z terenów wiejskich. Podwyższono więc punktację o 1 punkt. Odnośnie kryterium Nr 9 "uzasadnienie doboru grupy docelowej projektu oraz opis rekrutacji uczestników" Komisja Odwoławcza przychyliła się do zarzutów strony i podwyższono ocenę o 2 punkty. Odnośnie kryterium Nr 12 "prawidłowość sporządzenia budżetu projektu" stwierdzono, że skoro wnioskodawca sam organizuje szkolenie i zatrudnia trenerów, to stawka za godzinę w kwocie 150 zł jest stawką za wysoką. Kwota 100 zł jest kwotą przyjętą przez większość aplikujących i taka też została określona w załączniku 8.13 jako stawka wynagrodzenia dla psychologa, doradcy zawodowego i Członków Komisji Oceny Wniosków. Planując budżet wnioskodawca powinien mieć na uwadze efektywność i racjonalność budżetu. Ponadto koszt zakupu materiałów szkoleniowych powinien być przypisany każdorazowo do odpowiedniego zadania. Organ zwrócił też uwagę, że uczestnikami projektu będą osoby bezrobotne i bierne zawodowo; kwota wkładu w wysokości 2600 zł jest więc w ocenie organu wygórowana. Także wkład rzeczowy nie będzie mógł stanowić dostatecznego zabezpieczenia. Odnośnie kryterium premiującego Nr 1" projekt zakłada stworzenie nowych miejsc pracy w sektorze odnawialnych Źródeł Energii" i kryterium Nr 2 "projekt zakłada stworzenie nowych miejsc pracy w branżach zidentyfikowanych jako branża o największym potencjale rozwojowym lub branżach strategicznych dla danego regionu" stwierdzono co następuje. W Regulaminie konkursu jednoznacznie wskazano, że kryterium odnosi się do stworzenia nowych miejsc pracy w sektorze OZE oraz w/w branżach, a nie otwartych działalności gospodarczych. W pkt 1.1.3 Regulaminu zawarto też zapis, że przy wskaźniku rezultatu bezpośredniego liczba utworzonych miejsc pracy w ramach udzielonych z EFS środków na podjęcie działalności gospodarczej "IZWRPO dążyć będzie do wyboru projektów, w których co najmniej 13% powstałych w ramach projektu przedsiębiorstw zatrudni dodatkowo co najmniej jednego pracownika". Kryterium było więc jednoznaczne i prawidłowo obliczono procent nowych miejsc w sektorze OZE oraz branżach smart specialisation. W konsekwencji organ uznał, że pomimo częściowego uznania zarzutów wskazanych w proteście, projekt nadal nie uzyskał wystarczającej liczby punktów, aby móc zostać wybranym do dofinansowania. W skardze do sądu strona podniosła zarzut nierównego traktowania wnioskodawców i wniosła o przeprowadzenie dowodu z pełnej listy umów zawartych w ramach poddziałania 6.3.1 w celu wskazania, czy okres realizacji projektu a zatem również budżet projektu stanowił element negocjacji i był decydujący o otrzymaniu dofinansowania. Podtrzymano zarzuty protestu w odniesieniu do kryteriów 1,3,5,7 i 12 oraz szczegółowych kryteriów premiujących Nr 1 i 2. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko związane z oceną projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017r., poz.1369 – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpoznania skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszym postępowaniu sytuacja taka jednak nie wystąpiła, gdyż ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z prawem, w tym w szczególności zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem Konkursu i załącznikami do tego Regulaminu. Zgodnie z art. 37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, na podstawie kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art.44 ustawy wdrożeniowej, oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje Komisja Oceny Projektów, powołana przez właściwą instytucję. Z kolei zgodnie z § 21 pkt 2 i 3 Regulaminu Konkursu, ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe. Natomiast Instytucja Zarządzająca sprawuje nadzór nad Komisją Oceny Projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu (art.44 ust.6 ustawy wdrożeniowej – obecnie art.46 ust.7). Powyższe uregulowania wskazują na to, że przedmiotem kontroli sądu może być jedynie zgodność przeprowadzonego konkursu z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu (wraz z załącznikami). Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącego kryteriów Nr 1,3,5,7,8,9 i 12 w zakresie oceny merytorycznej – dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu oraz szczegółowych kryteriów premiujących Nr 1 i 2. Dla potrzeb tej oceny powołani zostali eksperci – specjaliści w dziedziny związanej z danym naborem, którym Instytucja Zarządzająca powierzyła wybór projektów – najlepszych spośród biorących udział w konkursie - z punktu widzenia celów programu operacyjnego. Zadaniem ekspertów było zatem dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą i w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczne-dopuszczające, zawarte w Regulaminie konkursu nr [...] oraz w oparciu o zapisy Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego. W ocenie sądu ocena dokonana przez ekspertów była zgodna z w/w założeniami. Podkreślić należy, iż w ponownie dokonanej ocenie już po złożeniu protestu częściowo uwzględniono zarzuty beneficjenta. Prawidłowo też uzasadniono tak ocenę ekspertów w zakresie poszczególnych kryteriów, jak i zaskarżone orzeczenie. W ocenie sądu - organ przeprowadził ocenę protestu w sposób rzetelny, obiektywny i z zachowaniem zasad przejrzystości. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej zawiera wszelkie informacje odnośnie sposobu wyliczenia i ilości punktów, wyjaśnienie przyczyn uznania bądź nie argumentów protestu. Rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie potrzebne elementy stanowiące o sposobie rozstrzygnięcia i wskazanie motywów przeprowadzonej oceny. Dowodem zrozumiałości motywów rozstrzygnięcia jest treść skargi, w której nie podnoszono już nowych zarzutów odnośnie poszczególnych kryteriów, ale podtrzymano zarzuty dotąd stawiane. W ocenie sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie kryterium Nr 1, organ w pełni odniósł się do zarzutów protestu. Wystąpiła także zbieżność uzasadnienia oceny dokonanej przez ekspertów. Wprawdzie różnica punktów pomiędzy oceniającymi wynosiła 3, ale po rozpatrzeniu protestu podniesiono o 1 liczbę punktów oceniającego pierwszego. Jakkolwiek organ przyznał rację odnośnie aktualnych danych statystycznych GUS na rok 2014, to w pozostałym zakresie podobnie jak oceniający eksperci uznał i poparł ich stanowisko, że należało powiązać realizację projektu konkretnie z obszarem województwa wielkopolskiego. Podzielić należy stanowisko i ekspertów i organu, że dokonana przez stronę analiza jest powierzchowna i odnosi się do terenu całego kraju. Stanowisko to popiera uzasadnienie oceny o braku analizy rynku lokalnego. W zakresie kryterium Nr 3 obaj eksperci wskazali błędną wartość docelową wskaźnika "liczba usług rozwojowych skierowanych do przedsiębiorstw powstałych w ramach programu". Takie też stanowisko przyjęto w orzeczeniu KO jednoznacznie stwierdzając, że błędnie wskazano jednostkę miary, a w konsekwencji podtrzymano punktację ekspertów. Eksperci w ramach dwóch różnych kryteriów zarzucili beneficjentowi, że projekt jest rozciągnięty w czasie i ten aspekt kryterium Nr 5 według eksperta pierwszego, a kryterium Nr 7 według drugiego zakwestionowano w proteście. W ocenie sądu rozstrzygnięcie KO w pełni odpowiada opisowi kryteriów oceny merytorycznej, która jednoznacznie uznała, że termin 9 miesięcy nie jest możliwie najkrótszym (jak twierdzi strona) do przeprowadzenia II naboru. Sąd popiera stanowisko organu, że czas trwania II cyklu naboru od maja 2018 r. do maja 2020 r. jest niezgodny z pkt.7.1.1 Regulaminu konkursu. Wyraźnie wskazano w tym punkcie, że nie otrzymają dofinansowania projekty, które nie przyczynią się do zachowania przez IZ odpowiednio tempa wydatkowania środków i osiągania założonych celów wyrażonych wskaźnikami produktu i rezultatu. Podzielić należy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że w kartach oceny formalno-merytorycznej nie sformułowano zarzutów o zawyżeniu wartości projektu, a jedynie zarzutów o nadmiernym wydłużeniu projektu, dlatego uznano projekt za nieefektywny, ponieważ z opóźnieniem będzie realizował założone wskaźniki. Odnośnie kryterium Nr 12 i punktacja i uzasadnienie obu ekspertów było niemal identyczne, a organ w orzeczeniu KO odnosząc się do zarzutów protestu odniósł się do kosztów szkoleń, ich przypisania i wreszcie kwoty wkładu własnego uczestników projektu. Przede wszystkim zasadnie wskazano, że każdy koszt powinien być przypisany do odpowiedniego zadania, bowiem kwalifikowalności kosztów dokonuje się tylko poprzez powiązanie bezpośrednie kosztu z zadaniem. W zakresie kryteriów premiujących zarówno ich opis, jak i punktacja były zbieżne, a organ dodatkowo w orzeczeniu KO wyjaśnił podstawy regulaminowe odnośnie obliczenia wskaźnika rezultatu i potwierdził, że procent nowych miejsc pracy został obliczony prawidłowo. Żadnych nowych argumentów w skardze odnośnie zakwestionowanych kryteriów już nie wskazano. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się też do podniesionego dopiero w skardze zarzutu przedmiotu i zakresu negocjacji. Wyjaśniono, że z uwagi na wyczerpanie puli środków projekt skarżącego nie został skierowany do kolejnego etapu, jakim są negocjacje. Podkreślić w tym miejscu należy, że ocena poprzedzająca rozstrzygnięcie IZ dokonywana przez specjalistów z danej dziedziny ma to do siebie, że każdy naukowiec prezentuje swoje indywidualne podejście i mieści się to w granicach subiektywizmu dokonywanej oceny. Sąd administracyjny nie został natomiast wyposażony w kompetencje, aby ocenić i podważyć wiedzę fachową ekspertów dokonujących merytorycznej oceny projektu. Nie ma bowiem wiedzy specjalistycznej, przy czym w postępowaniu przed sądem administracyjnym wyłączono możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie ma też możliwości dokonywania oceny innych wniosków celem porównania zastosowanych przez organ zasad ich oceny. Dlatego wbrew żądaniom skargi i pisma procesowego z dnia [...] maja 2018 r. brak podstaw do przeprowadzenia dowodów z treści ocen innych projektów wskazanych uchwałą nr [...] Zarządu Województwa W. z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia listy wszystkich ocenionych projektów zawierającej przyznane oceny oraz listy projektów wybranych do dofinansowania, które pozytywnie przeszły ocenę formalno-merytoryczną oraz negocjacji z wyróżnieniem. Nie można też uznać, aby uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej dopuszczającej w innym konkursie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ocenę rzetelności wniosku w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji