III SA/Po 20/09

Dnia 15 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...];([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/M. Lorych – Olszanowska /-/W. Długaszewska Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O.W. zatwierdził podział nieruchomości polegający na wydzieleniu z działki [...] przy ul. [...] w O. W. działki Nr [...] o powierzchni [...]. Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K w związku z wnioskiem złożonym przez A. K. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji, wszczęło postępowanie, w celu zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 155 § 1 kpa, a w szczególności czy decyzja o podziale była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O.W. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r.) podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu dokonany podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O podział nieruchomości wystąpił jej właściciel – Miasto O.W., zaś fakt, że A. K. była dzierżawcą części dzielonego terenu nie przesądza o wadliwości decyzji o podziale. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...],. Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i 138 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, tj. prawem użytkowania wieczystego lub prawem własności. Takie prawo nie przysługiwało ani najemcom ani dzierżawcom, stąd brak jest podstaw do uznania A. K. za stronę postępowania podziałowego. W skardze do sądu administracyjnego A.K. wniosła o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z dnia [...], Nr [...], względnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w jej ocenie przesądza o niedopuszczalności podziału działki Nr [...] i wydzieleniu z tej działki, działki Nr [...] Wyrokiem z dnia 19 października 2006 roku, sygn. akt III SA/Po 257/06, Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że pierwszą kwestią, jaką winien rozważyć organ administracji po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O.W. zatwierdzającej podział nieruchomości, była odpowiedź na pytanie czy A. K. ma przymiot strony w tym postępowaniu. W razie stwierdzenia, że nie może być stroną postępowania, organ administracji powinien był zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast w rozpatrywanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bez dokonania stosownej analizy błędnie wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek A.K. i orzekło merytorycznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O.W., tym razem jednak wskazując iż działa "z urzędu". Decyzją z dnia [...], sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 1, art. 17 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 §3. art. 157 §1 i 2 i art. 158 §1 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) umorzyło postępowanie w sprawie wszczęte postanowieniem z dnia [...], nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w O.W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A.K. w skardze z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] wniosła dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W., Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w O. W. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowania w celu zbadania czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił, że z wnioskiem o podział nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 z 1991r.), mógł wystąpić jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty. Natomiast A.K. jako dzierżawca nie miała przymiotu strony w postępowaniu podziałowym, dotyczącym podziału działki nr [...] przy ul. [...] w O. W., co spowodowało, że wszczęte postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej dot. działki [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wywiedziono dodatkowo, że A. K. posiada przymiot strony w omawianym postępowaniu podziałowym, co winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ administracji przypomniał, że zgodnie z przepisami art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. K. Natomiast przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że A. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek Miasta O.W. Na gruncie postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 30, poz.127 z 199Ir.) z wnioskiem o podział nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty. W dacie wydania decyzji podziałowej właścicielem terenu było Miasto O.W. Zatem tylko ten podmiot posiadał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o podział i mógł żądać czynności organu w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustosunkowało się i zignorowało ustalenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 256/06, w którym w sposób jednoznaczny stwierdzono, że A.K. posiada przymiot strony w toczącym się postępowemu, a organy administracji zostały zobowiązane do zbadania prawidłowości decyzji podziałowych dotyczących działek ewidencyjnych [...] i [...], gdyż na podstawie posiadanych dokumentów decyzje podziałowe poczynając od podziału dz. [...] zawierają szereg nieprawidłowości. W konsekwencji pełnomocnik strony skarżącej wywiódł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uznać skarżącą za stronę postępowania i uchylić własną decyzję, ale nadto powinno rozpoznać merytorycznie sprawę i stwierdzić nieważność decyzji podziałowej działki nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej poparł skargę i zaakcentował, że interes prawny skarżąca wywiodła z faktu, że nabyła ona działki powstałe w wyniku podziału innych działek, przy czym te poprzednie podziały były wadliwe z uwagi na nie wymienienie działki. W następstwie dalszych podziałów wytyczono działkę należącą do skarżącej tj. działkę [...]. Wyjaśnił też, że toczy się postępowanie w sprawie podziału działki [...] i w tej sprawie NSA przyznał skarżącej legitymację strony. Dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu otworzył na nowo zamknięta rozprawę i zawiesił postępowanie w sprawie, na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) z uwagi na pytanie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA, a dotyczące kwestii występującej również w przedmiotowej sprawie, a mianowicie czy członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w postępowaniu pierwszej instancji, mogą następnie brać udział w postępowaniu, uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ze względu na poważne wątpliwości dotyczące zgodności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z Konstytucją RP, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego skierowano pytanie prawne dotyczące wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy, zdecydował się wystąpić w tym zakresie z następującym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. akt P 57/07 uznający, że art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 §1 k.p.a. i art. 127 §3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a., przy czym w składzie orzekającym znajdowali się W.G. i I.C., którzy wcześniej rozpoznawali sprawę wniosku A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w O. W. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 27 § 1 k.p.a. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem sporu w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie, a jego wniesienie wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością, gdyż nie przenosi rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku (sygn. akt P 57/07) uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która ma służyć realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Na skutek takiego stanowiska Trybunału powstała możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po raz pierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 145a k.p.a., względnie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku, " w sytuacji gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku. Tym samym uznanie, że dany przepis jest niezgodny z Konstytucją przy jego określonym rozumieniu, oznacza a contrario uznanie za zgodne z Konstytucją – i tym samym prawidłowe – rozumienie przeciwne do wskazanego przez Trybunał. Aby zapewnić konstytucyjną zgodność w tym zakresie organy władzy sądowniczej obowiązane są wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". Zgodnie ze stanowiskiem jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) "wyroki Trybunału nie tylko zobowiązują ustawodawcę do odpowiedniej zmiany przepisów, ale także wywołują bezpośrednie skutki w postaci zmiany stanu prawnego, które powinny być uwzględnione przez sądy (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01; z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt P 5/01; z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt P 17/04; z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04,). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji (np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 140/02). W takim przypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 października 2006 r., (sygn. akt I FPS 2/06; ONSAiWSA z 2007 r., z 1, poz. 3)". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka uchylenia decyzji administracyjnej oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W świetle przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła wskazana przesłanka, gdyż dwoje członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzekało zarówno w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji jak i w przypadku zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy każdy członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP. W tym zakresie zastosowanie znalazła wskazana wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, która w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnia do uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji zwalnia to Sąd od obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w przedmiotowej skardze przez A. K. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. /-/ M. Górecka /-/ M. Lorych - Olszanowska /-/ W. Długaszewska