III SA/Po 203/16

Dnia 5 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w P. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję podjętą w pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. G. J. (dalej: "strona") zwróciła się do organu rentowego - w tiret drugie pisma - o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek sprzed grudnia 2011 roku w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w P. powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, wzywając do przedstawienia wymienionych w nim dokumentów finansowych, a także informując o możliwości udzielenia pomocy de minimis i pomocy innej niż pomoc de minimis. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, organ rentowy odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne, w tym na ubezpieczenie społeczne za poszczególne okresy od [...] 2005 roku do [...] 2011 roku w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za poszczególne okresy od [...] 2005 roku do [...] 2011 roku (organ rentowy omyłkowo wskazał na [...] 2005 roku – przyp. Sądu) w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy od [...] 2005 roku do [...] 2011 roku w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił wynikającą ze zgromadzonego materiału dowodowego sytuację osobistą i majątkową strony oraz powołując się na art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdził, że w odniesieniu do strony nie zachodzą szczególne okoliczności, z których jednoznacznie by wynikało, że nie tylko obecnie ale i w przyszłości brak jest możliwości odzyskania należności. Strona uzyskuje dochód z prowadzonej działalności gospodarczej i pobiera świadczenie rentowe. Jest ponadto współwłaścicielką nieruchomości, na której organ rentowy zabezpieczy swoje wierzytelności. Zdaniem tego organu w przypadku skarżącej nie zachodzą także przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na błędy w decyzji i podniosła, że nieopłacenie przez nią składek wynikało z niejasności i mnogości przepisów, a także ich zmiany, jako że jeszcze w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej odwołująca będąc osobą zatrudnioną w szkole nie miała obowiązku płacenia składek na ubezpieczenia społeczne po raz drugi. Odwołująca ponownie wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2012 r. i w ramach pomocy de minimis. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w P., utrzymując w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję własną, stwierdził, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera szczegółowy i zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie warunkuje możliwość rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Następnie organ ten wskazał, że odwołująca od [...] 1994 r. prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód w wysokości [...] zł miesięcznie, a nadto pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. Gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem, który uzyskuje miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł miesięcznie. Według oświadczenia strony posiada ona środki zgromadzone na rachunku bankowym w wysokości [...] zł. Jest także współwłaścicielką nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ rentowy stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność w świetle art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej i zdrowotnej strony jako stanu wskazanego w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o umorzenie ciążących na niej należności w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2012 r. oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podkreśliła między innymi, że jej status ekonomiczny obecnie jest gorszy niż ten podany przed rokiem we wniosku de minimis. Wskazała nadto na brak prawomocnych decyzji o wysokości zadłużenia, od których się odwołuje nie zgadzając się z jego wysokością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca wyraziła sprzeciw wobec działania Zakładu polegającego na tworzeniu z jednego postępowania w sprawie zaległych składek kilku spraw. Skarżąca otrzymuje kolejne decyzje ale argumentacja odrzucająca wniosek o umorzenie zupełnie pomija ustawę z dnia 9 listopada 2012 r., w oparciu o którą skarżąca oczekuje umorzenia składek, podając inne przepisy prawne. W odniesieniu do pozostałych do uregulowania należności skarżąca występowała o pomoc de minimis. Chciałaby nadto spłacić resztę zadłużenia w ratach, choć organ rentowy wszczął postępowanie egzekucyjne, wchodząc w posiadanie całej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba - z uwagi na zawarte w skardze wnioski - że tut. Sąd, w ramach kontrolowanej sprawy, nie jest uprawniony do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, poprzez umorzenie skarżącej należności z tytułu składek. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Uwzględniając skargę na decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), Sąd uchyla zatem ów decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym, co do zasady, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w P., utrzymującej w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., doprowadziła do wniosku, zgodnie z którym decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich uchylenia. Wskazać jeszcze trzeba, że tut. Sąd związany granicami sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie miał możliwości sięgnięcia do wspomnianego przez stronę skarżącą postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza poprzez jego wstrzymanie. Postępowanie egzekucyjne wobec należności o charakterze publicznym uregulowane jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") i dłużnik, wobec którego postępowanie takie jest prowadzone, ma możliwość skorzystania z środków ochrony tam przewidzianych (przede wszystkim, poprzez zgłoszenie zarzutów – art. 33 u.p.e.a., czy złożenie skargi na czynności egzekucyjne – art. 54 u.p.e.a.). Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić przyjdzie, że podstawową rolą organu administracji publicznej na etapie wszczęcia postępowania, w przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek strony, jest jednoznaczne określenie treści żądania strony. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, stosownie do art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania osoby, która z żądaniem tym występuje, stanowi naruszenie zasad postępowania wyrażonych w powyżej przywołanych regulacjach. Jeżeli charakter pisma skierowanego do organu administracji publicznej budzić może wątpliwości, to organ ten ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę osoby i treść jej żądania. Nie można natomiast przyjąć, że w sytuacji, gdy podanie wniesione do organu administracji jest zredagowane w sposób niejednoznaczny to organ uprawniony jest do samodzielnego precyzowania treści zawartego w nim żądania (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 630/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakład Ubezpieczeń Społecznych na gruncie kontrolowanej sprawy powyższym wymogom nie sprostał. Wskazać bowiem należy, że z pisma strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r., które zainicjowało postępowanie przed tym organem, nie wynika, aby skarżąca chciała skorzystać z instytucji umorzenia należności z tytułu składek przewidzianej w regulacjach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W piśmie tym skarżąca wprost powołała się wyłącznie na dobrodziejstwo ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: "ustawa abolicyjna"). Jeżeli zatem organ rentowy miał w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości winien wystąpić do strony skarżącej z prośbą o ich wyjaśnienie i sprecyzowanie treści oraz zakresu żądania. Winien przy tym pouczyć skarżącą o istocie powyższych instytucji, przedstawiając jej co najmniej podstawy do orzekania o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawę abolicyjną. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych, bez jakichkolwiek wyjaśnień strony skarżącej w powyższym zakresie, zawiadomił ją w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wszczęciu postępowania - "w sprawie umorzenia należności z tytułu składek". Nie sprecyzował jednocześnie ani podstaw prawnych tego postępowania, ani istotnych okoliczności faktycznych dla jego rozstrzygnięcia, dodatkowo dopuszczając się zatem naruszenia art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował natomiast stronę skarżącą o możliwości udzielenia pomocy de minimis oraz pomocy innej niż pomoc de minimis. Nie negując w tym miejscu znaczenia warunków przyznawania tak zwanej "pomocy de minimis", podkreślić z całą stanowczością należy, że to nie udzielenie tej pomocy jest przedmiotem bezpośredniego orzekania przez organ rentowy. Organ ten na gruncie kontrolowanej sprawy rozstrzygał bowiem w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a zatem o mających znaczenie dla tego rozstrzygnięcia przepisach prawnych winien w pierwszej kolejności powiadomić skarżącą, a jedynie ubocznie obowiązany był wskazać, że umorzenie należności może zostać uznane za pomoc de minimis, zakreślając warunki, które muszą być ku temu spełnione. Nota bene zauważyć trzeba, że takie postępowanie organu rentowego, jak to do którego doszło w ramach kontrolowanej sprawy, doprowadziło skarżącą do błędnego przekonania, że sprawa ta toczy się w przedmiocie umorzenia należności w oparciu o ustawę abolicyjną (zob. pismo skarżącej skierowane do Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] maja 2015 r., k. 77 akt administracyjnych). Dopiero z decyzji podjętej w pierwszej instancji skarżąca mogła się dowiedzieć, że przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu organ rentowy w rzeczywistości opiera się na zupełnie innych podstawach prawnych. Jednakże we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nadal występowała, przynajmniej w pierwszej kolejności, o umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o ustawę abolicyjną. Organ rentowy mimo to w dalszym ciągu nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej treści oraz zakresu żądania skarżącej. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ rentowy art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w ramach kontrolowanego postępowania organ rentowy nawet nie wyjaśnił rzeczywistej treści żądania skarżącej, w sposób który umożliwiałby mu podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedwczesne stało się rozważanie, co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście materialnoprawnych przesłanek, które stanowią podstawę dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia (art. 28 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Dostrzec jednakże należy, że w razie sprecyzowania przez skarżącą treści oraz zakresu jej żądania - z którego będzie jednoznacznie wynikać wola skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (nota bene, brak woli skarżącej skorzystania z tej instytucji, będzie oznaczać bezprzedmiotowość postępowania), a także zakres należności, które instytucją tą miałyby zostać objęte – organ rentowy winien rozważyć, jaki wpływ na postępowanie w tym przedmiocie mają inne postępowania prowadzone wobec skarżącej i wydane już w ich ramach rozstrzygnięcia. Organ rentowy winien w szczególności, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, uwzględnić decyzję własną z dnia [...] maja 2015 r. określającą skarżącej zadłużenie z tytułu składek. Chociaż z poszczególnych pism znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja taka została skarżącej wydana, to organ nie załączył jej do akt sprawy, choć uprzednie określenie zadłużenia ma niewątpliwe znaczenie w sprawie jego umorzenia. Brak jest również informacji o tym, czy decyzja ta stała się ostateczna. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], o umorzeniu postępowania z odwołania od tej decyzji, jednak z akt nie wynika, aby postanowienie to było prawomocne. Skarżąca w skardze podniosła z kolei, że brak jest prawomocnej decyzji o wysokości jej zadłużenia. Organ rentowy winien przy tym poddać analizie kwestię ewentualnego przedawnienia części należności z tytułu składek, uwzględniając zwłaszcza art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Organ rentowy powinien również określić w jaki sposób zostało załatwione żądanie skarżącej oparte na ustawie abolicyjnej, któremu winien bez wątpienia nadać priorytetowe znaczenie z uwagi na to, że regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawierają bardziej surowe kryteria warunkujące umorzenie, odnoszące się do sytuacji materialnej i osobistej strony oraz charakteryzujące się uznaniowością organu rentowego. Z informacji przedstawionych przez skarżącą przed tut. Sądem wynika wreszcie, że doszło do wszczęcia wobec niej postępowania egzekucyjnego, zatem i tę okoliczności organ rentowy zobowiązany jest uczynić przedmiotem swych wyjaśnień i zważyć na wpływ tego postępowania na rozstrzyganą sprawę. Uczynienie zadość powyższym obowiązkom będzie musiało znaleźć odzwierciedlenie także w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ rentowy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a także wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.