III SA/Po 204/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi X na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania . Powyższe postanowienie wydano na podstawie poniżej przedstawionego stanu faktycznego. W dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o zmianie decyzji z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Adresat decyzji- obecnie skarżący X złożył odwołanie bowiem nie zgadzał się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Dokonując kontroli wniesionego odwołania organ stwierdził, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu[...] r. a zatem 14- dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] r. zaś odwołanie zostało wniesione w dniu[...] r , a więc po terminie. Ponieważ strona nie zgłosiła wniosku o przywrócenie terminu organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga zarzucała obrazę przepisów postępowania , poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w wyjaśnieniu sprawy i poprzez naruszenie przepisu art. 134 kpa przez bezzasadne jego zastosowanie a także naruszenie przepisu art. 129 § 2 kpa poprzez błędne obliczenie terminu 14- dniowego do wniesienia odwołania. Skarżący twierdził, że przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu [...] r. zbiorczym listem poleconym nadanym w [...] nr[...], tak więc termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] r. i w tym też dniu skarżący wniósł odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko stwierdzając, że decyzja Kierownika BP została doręczona w dniu [...] r. a więc termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] r. Decyzja nadana została zbiorczym listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru i zawierała inne decyzje o numerach podanych w odpowiedzi na skargę, zaś numer potwierdzenia nadania to: [...]. Podany przez stronę numer przesyłki jest błędny i nie dotyczy przesyłki związanej ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2018.2107 t.j. z dnia 2018.11.07 ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ono obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem kończącym wstępne postępowanie organu odwoławczego. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Trzeba też wskazać, że to na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnego ustalenia co do daty doręczenia decyzji, jako że ta okoliczność ma wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Zatem w przypadku nie budzącego wątpliwości dowodu potwierdzającego datę odbioru przez stronę decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zobowiązany jest okoliczność tę ustalić na jego podstawie. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna i i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniesionego po upływie ustawowego terminu) stanowi rażące naruszenie prawa. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto przy tym zaznaczyć, że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. wyroki NSA; z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl., z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl., z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1561/99 www.nsa.gov.pl.). Ponieważ stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania pozbawia stronę możliwości wzruszenia decyzji w trybie zwyczajnym, toteż istotnym jest poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń w kwestii terminu doręczenia przesyłki. W omawianej sprawie organ powołał się na doręczenie z potwierdzeniem odbioru [...] r. W aktach administracyjnych jest potwierdzenie odbioru z datą [...] r. zawierający numer [...]. Wskazane na potwierdzeniu odbioru : oznaczenie rodzaju pisma i numer pisma nie wskazują w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, że przesyłka ta zawiera decyzję Nr [...] z dnia [...] r. Twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę również tej wątpliwości nie usuwają. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do stanowiska strony zaprezentowanego już w odwołaniu a powtórzonego w skardze. Strona już w odwołaniu na stronie [...] wskazywała, ze decyzja została nadana zbiorczym listem poleconym [...], który doręczony został stronie w dniu [...] r. a to oznacza, ze złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione w terminie, co wynika z pieczątki na kopercie załączonej do odwołania. Organ ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów i twierdzeń strony postępowania, czego nie uczynił w zaskarżonym postanowieniu. Nawet odpowiadając na skargę jedynie zaprzeczył powyższej okoliczności i w żaden sposób nie wykazał, ze rzeczona przesyłka o numerze nadania przez organ wskazany zawierała decyzję Nr [...] z dnia [...] r, tym samym uniemożliwiając Sądowi dokonanie kontroli. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi poczynione przez Sąd a w szczególności udokumentuje swoje twierdzenia, że przesyłka doręczona w dniu [...] r. o numerze nadania [...] zawierała decyzję Nr [...] z dnia [...] r. o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] r. To na organie ciąży obowiązek wykazania czy i kiedy przesyłka została stronie skutecznie doręczona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit.a i lit. p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018. 265).