III SA/Po 208/13

Dnia 13 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie obiektów handlowych w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 21 września 2012r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję ZDM w [...] z dnia 21 września 2012 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie obiektów handlowych w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Na podstawie decyzji podziałowej G. nr [...] z dnia 15.12.2011 r., podzielona została działka pierwotna nr [...], na działki od nr [...] do [...]. Po podziale część targowa została wyłączona z pasa drogowego i obecnie zlokalizowana jest na działce nr [...], dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. P. (dalej WGN). Część obiektów handlowych spółki A, znajduje się w części na działkach nr [...] oraz nr [...], dla których administratorem jest ZDM. Decyzją z dnia 21 września 2012 r. nr [...] ZDM w [...] zezwolił firmie A, na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia części obiektów handlowych drogi powiatowej ul. [...] (dzielnica [...], strefa Pierwsza). Oznaczenia geodezyjne działki zajętego pasa drogowego to: obręb [...], ark. [...], dz. [...]. Organ wyznaczył z tego tytułu opłaty w wysokości [...] zł. W osnowie decyzji wskazano zasadę wyliczenia opłaty oraz podstawę prawną działania organu - art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01.06.2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), a także § 1 pkt 4, § 5 ust. 1 Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P.. Zgodnie z zamieszczoną tabelą, za zajęcie pasa drogowego przez okres 363 dni w celu ustawienia części obiektów handlowych o łącznej pow. – [...] m2, strona zobowiązana została do zapłaty opłaty liczonej wg stawki przewidzianej dla zajęcia pasa drogowego - drogi powiatowej, dla tzw. strefy Pierwszej, czyli wg normalnej stawki przewidzianej dla takiego zajęcia pasa drogowego tj. - 1,00 zł. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał między innymi, iż w dniu 6 września 2012 r. do ZDM w [...] wpłynął wniosek strony w sprawie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...] pod części obiektów handlowych (2 zadaszeń oraz części straganu) o łącznej powierzchni [...] m2 w terminie od 4.01.2012 r. do 31.12.2012 r. Odnosząc się do stawki za zajęcie pasa drogowego, stawka targowa (0,10zł/1m2/1dzień) mogłaby być zastosowana zdaniem organu I instancji tylko w sytuacji, kiedy przedmiotowe obiekty handlowe byłyby zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, na której funkcjonuje targowisko, na działce nr [...] targowisko nie funkcjonuje i nie funkcjonowało - potwierdzeniem tego jest umowa nr [...] z dnia 10.10.2001r. wraz z załącznikiem graficznym. Odwołanie złożyła Spółka A, podnosząc, że w uchwale nr XLV/469/IV/2004 Rada Miasta P. w dniu 30 sierpnia 2011 r. wprowadziła zmianę, dopisując w § 5 ustęp 3, który ustala stawkę opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego na 1 dzień w wysokości 0,10 zł, w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego na targowiskach wymienionych w załączniku nr 2 do uchwały nr LVIII/609/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 07 grudnia 2004 r. w sprawie określenia zasad ustalania i poboru, wysokości i stawek opłaty targowej oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa, zmienionej uchwałą nr XLIV/670/IV/2005 Rady Miasta P. z dnia 22 lutego 2005 r. oraz uchwałą nr XLIV/556/V/2008 Rady Miasta P. z dnia 04 listopada 2008 r. Targowisko [...] jest targowiskiem wymienionym w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr LVIII/609/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 07 grudnia 2004 r., a więc w miejsce zastosowanej przez ZDM opłaty za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w wysokości 1zł za 1 mkw. dziennie winna być naliczona opłata według stawki 0,10 zł za 1 mkw. dziennie. W wyniku decyzji podziałowej nr [...] Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia 15.12.2011 r. targowisko [...] o powierzchni [...] mkw. znajduje się na działce nr [...] administrowanej przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. P., natomiast część kiosków handlowych targowiska znalazła się w pasie drogowym ulicy [...] będącym w zarządzie ZDM, zajmując łącznie powierzchnię [...] mkw., a także w ww. pasie drogowym znalazła się część zadaszenia straganowego o powierzchni rzutu poziomowe [...] mkw. Dla porównania, ZDM decyzją nr [...] z dnia 02 lipca 2012 r. zmieniającą wcześniejszą decyzję własną z dnia 13.01.2012 r. w sprawie zajęcia przez Spółkę A pasa drogowego ulicy [...] pod targowisko o powierzchni [...] mkw. (w tym także powierzchnię zajętą przez zadaszenie namiotowe usytuowane na narożniku ulic [...]/ [...]), zastosował dla targowiska stawkę opłaty w wysokości 0,10 zł za 1 mkw. dziennie. Nie można zatem twierdzić, że część powierzchni zajmowanej przez zadaszenie namiotowe będące standardowym urządzeniem handlowym targowiska znajduje się na targowisku (na działce [...]), a część powierzchni zadaszenia (wielkość [...] mkw. to część zadaszenia i markiza, a część straganu znajdująca się w pasie drogowym zajmuje wielkość [...] mkw.) targowiskiem nie jest. Zdaniem Odwołującego teren zajęty w wydzielonym pasie drogowym przez fragment zadaszenia namiotowego stanowi integralną całość jako targowisko [...]. Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję ZDM w [...] z dnia 21 września 2012 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie obiektów handlowych w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stanowisko organu I instancji, zacytował obowiązujące przepisy prawa, a ponadto dodał, że fakt, iż działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] jest bezsporny. Odwołujący sam to potwierdza w swoim odwołaniu. Zatem zdaniem SKO w omawianej sprawie mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego poprzez umieszczenie części obiektów handlowych (2x zadaszenie oraz część straganu), w pasie drogowym ul. [...]. Obiekty te są umieszczone w pasie drogowym drogi powiatowej, w strefie pierwszej - zatem słusznie została normalna stawka 1zł/1m /1 dzień, a nie stawka targowa: 0,10zł/1m /1 dzień. Podsumowując Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe części obiektów handlowych zostały umieszczone w pasie drogowym ul. [...] w P. (działka nr [...], obręb [...], droga powiatowa, strefa [...]), miało metraż [...]m2. Znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, będącej w administracji ZDM, na zajęcie których Spółka A nie posiada zezwolenia. Stawka targowa 0,10zł/1m2/1dzień mogłaby być zastosowana tylko w sytuacji, kiedy przedmiotowe stoisko byłyby zlokalizowane na działce, na której funkcjonuje targowisko. Na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) targowisko nie funkcjonuje i nie funkcjonowało. W związku z powyższym ZDM nie może naliczyć stawki opłaty dotyczącej tzw. "opłaty targowej" tj. 0,10zł/1m2/1dzień, tylko opłatę wg stawki za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (zajęcie chodnika) tj. 1,00zł/1m2/1dzień. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła Spółka zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego jako wydanej bez podstawy prawnej, -poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Strona zarzuciła również naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją orzeczenia a konkluzją uzasadnienia tego orzeczenia, brak daty jej wydania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, a dodatkowo podniósł, że nie można ograniczyć targowiska jedynie do granic podziału geodezyjnego, zaś intencją Rady Miasta P. było wprowadzenie stawki niższej opłaty za zajęcie pasa drogowego przez elementy targowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawową linią sporu w tej sprawie jest to, czy działka o numerze [...], która powstała po podziale działki o numerze [...] stanowi część targowiska [...] oraz w związku z tym, jaka powinna być pobierana opłata, czy "zwykła" za zajęcie pasa drogowego, czy też opłata niższa, za zajęcie pasa drogowego pod targowiska (zwana też dalej "opłatą targową", "stawką targową"). Na wstępie należy przypomnieć, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta P. uchwałą Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego przewidując dla zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej, w strefie Pierwszej, stawkę 1,00 zł za 1m2/1dzień, ale przewidziała również stawkę niższą w wysokości 0,10zł za 1m2/1dzień w przypadku zajęcia pasa drogowego pod "targowiska". Na podstawie decyzji podziałowej z dnia 15 grudnia 2011 r., podzielona została działka pierwotna nr [...], na działki od nr [...] do [...]. Po podziale część targowiska została wyłączona z pasa drogowego i obecnie zlokalizowana jest na działce nr [...], dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] (dalej WGN). Jednocześnie część obiektów handlowych, w wyniku przeprowadzonego podziału znalazło się w części na działkach nr [...] oraz nr [...], dla których administratorem jest ZDM. Innymi słowy w następstwie decyzji podziałowej nieruchomości miejskiej, na której znajduje się targowisko [...], od dnia 4 stycznia 2012r. targowisko w części zostało wyłączone z pasa drogowego i znajduje się na działce nr [...] o powierzchni [...]m2. Poza działką [...], na działkach będących pasami drogowymi znalazła się między innymi część obiektów handlowych o powierzchni [...]m2, stanowiąca 2 zadaszenia oraz część straganu. Fakt, iż działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] w P. jest bezsporny, jednak wbrew stanowisku organów, Sąd zgadza się z pełnomocnikiem strony skarżącej, iż po podziale działka nr [...] (kiedyś będąca częścią targowiska mieszczącego się w obrębie działki nr [...]), w tym fragmencie była jeszcze przed podziałem zajęta pod targowisko i do dnia dzisiejszego targowisko na tej działce faktycznie się znajduje. W tej sytuacji pełnomocnik strony skarżącej zasadnie podnosi, że organy nałożyły na spółkę opłatę, która jest niezgodna z przedmiotową uchwałą Rady Miasta. Bez wątpienia na działkę nr [...] powinna również zostać nałożona stawka targowa, za zajęcie pasa drogowego pod targowisko, które tam się bezspornie znajduje. Ponadto, Spółka A zajmowała teren miejski pod targowisko posiadając na to stosowne zezwolenia. Tak więc w niniejszej sprawie powinna zostać zastosowana stawka targowa gdyż choć obiekty zostały zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, to funkcjonuje tam targowisko (targowisko [...] zorganizowane jest jedynie częściowo na działce ZDM - część kiosków handlowych). Taka sytuacja powstała w chwili, kiedy część powierzchni targowiska znajdującej się na działce nr [...], zajmowana przez kioski handlowe, po decyzji podziałowej ZGiKM [...] znalazła się w pasie drogowym ul. [...] i [...] (działka nr [...]. Jednak część działki nr [...] (obecnie [...]) była terenem zarówno uprzednio jak i obecnie wykorzystywanym jako targowisko. Istniejąca aktualnie lokalizacja targowiska [...] funkcjonuje bowiem nieprzerwanie od listopada 1953 r. (najpierw w strukturach przedsiębiorstwa państwowego B, a dalej jego następcy prawnego, skarżącej spółki A). Nie można zatem, jak czyni to organ w zaskarżonej decyzji twierdzić, iż targowiskiem jest teren wyłącznie na działce nr [...], natomiast część obiektów handlowych znajdujących się w pasie drogowym targowiskiem nie jest. Co za tym idzie, skoro nadal obowiązuje uchwała Rady Miasta nr XLV/469/IV/2004 w sprawie określania zasad ustalania i poboru wysokości stawek opłaty targowej oraz zarządzania jej poboru w drodze inkasa, a jak wskazano powyżej działki sporne zajęte są pod targowisko, to opłata za owe działki powinna zostać pobrana w wysokości odpowiadającej stawce targowej, czyli 0,10zł/1m2/1dzień, a nie jak naliczył organ w wysokości 1,00 zł za 1m2/1dzień. Trzeba też pamiętać, że prowadzenie działalności handlowej lub usługowej na targowiskach jest działaniem sprzyjającym rozwojowi lokalnej przedsiębiorczości oraz odpowiada potrzebom miasta, a miasto ma obowiązek preferowania i podtrzymywania lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej. Warto też zwrócić uwagę na niekonsekwentne postępowanie organu I instancji, który w podobnej sprawie, w decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r. zastosował stawkę 0,10 zł wobec działki znajdującej się również w pasie drogowym i przylegającej do istniejącego innego targowiska przy [...]. Mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, skarga okazała się uzasadniona. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę poczynione rozważania, a przede wszystkim to, że sporna działka stanowi część targowiska, a zatem powinna zostać pobrana od niej stawka targowa zgodnie z ww. uchwałą Rady Miasta [...]. Wskazane wytyczne pozostają w zgodzie z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje możliwość zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego między innymi z uwagi na rodzaj zajęcia. Na zakończenie za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 107 §1 i 3 k.p.a.. Zaskarżona decyzja Kolegium o nr [...] została wydana w dniu 5 grudnia 2012r., co jednoznacznie wynika z daty umieszczonej na pierwszej stronie przedmiotowego orzeczenia. Natomiast zamieszczenie w konkluzji uzasadnienia rozstrzygnięcia sprzecznego z sentencją decyzji należy potraktować - w świetle poczynionych przez organ odwoławczy rozważań zawartych w treści uzasadnienia decyzji - jako oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.