III SA/Po 209/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku, Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...]r. S. B. wniósł o przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania na rok 2004. Zadeklarował do dopłaty działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] leżące w gm. P., obręb M.. W dniu [...]r. uzupełnił on powyższy wniosek o kolejne działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w gm. P. obręb M. oraz [...] w gm. P. obręb P.. Weryfikacja wniosku ujawniła, iż działki podane w dniu [...]r. zostały zgłoszone do dopłat także przez inny podmiot. Z tego względu Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał S. B. pismem z dnia [...]r. do złożenia stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na nie wnioskodawca oświadczył pismem z dnia [...]r., że uiszcza on od października 2003r. opłaty za sporne działki, które stanowią jego własność ( na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K.), ale są bezprawnie użytkowane przez inną osobę. Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił S. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż poprzez podanie we wniosku z dnia [...]roku spornych nieruchomości dokonano zawyżenia powierzchni działek rolnych. Za nieprawidłowości stwierdzone w deklaracjach nałożono na wnioskodawcę karę pieniężną w wysokości [...] złotych oraz odmówiono płatności na rok 2004. W odwołaniu od tej decyzji S. B. podniósł, iż składając przedmiotowe wnioski działał w dobrej wierze, nie zawyżył świadomie powierzchni działek , oczekiwał jedynie na prawomocne orzeczenie o nabyciu własności nieruchomości. Nadto odwołujący się zakwestionował rzetelność prowadzonego postępowania , nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wskazał lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004r., poz. 40 ze zm. ) o płatności ubiegać może się wyłącznie posiadacz gospodarstwa rolnego w odniesieniu do gruntów pozostających w jego faktycznym władaniu. W toku postępowania wykazano natomiast, iż wnioskodawca S. B. nie posiadał spornych działek, ani nie użytkował ich rolniczo w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07.04.2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65 z 2004r., poz. 600 ze zm. ).W uzasadnieniu wskazano także okoliczność , iż wnioskodawca składając wniosek o dopłaty potwierdził w punkcie X wniosku znajomość przepisów prawnych dotyczących szczegółowych zasad przyznawania płatności. Od orzeczenia organu II instancji w dniu [...]roku S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jej uzasadnieniu wskazał , iż składając drugi wniosek o przyznanie płatności zamierzał jedynie wykazać swoje prawo własności tych działek , czekając do momentu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu w sprawie nabycia własności tych nieruchomości, w żadnym razie zamiarem skarżącego nie było zawyżenie powierzchni deklarowanych działek rolnych. S. B. zakwestionował również ustalenia faktyczne organu odnośnie uprawiania ziemi przez jej posiadacza, a konkretnie dzierżawcę tych gruntów. Nadto podniósł , iż dokonując zmiany wniosku w dniu [...] roku skorzystał z prawa złożenia wniosku w związku z przeniesieniem gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku przez pierwszego producenta rolnego do dnia wydania decyzji, na mocy art. 4 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku - o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W kwestii ewentualnego zastosowania art. 4 ust 1 cytowanej ustawy organ podkreślił , iż powoływany przez skarżącego przepis dotyczy przypadku przeniesienia własności , co w konsekwencji skutkuje przyznaniem płatności producentowi , ale tylko gdy spełnia on ustawowe warunki do ich przyznania .Nadto , w przypadku przeniesienia własności skarżący winien złożyć wniosek na obowiązującym formularzu wniosku " w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego ". W pozostałym zakresie organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenia organu II i I instancji ze względu na uchybienia formalne nie powinny ostać się w obrocie prawnym. W decyzji z dnia [...]r. Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił S. B. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej z uwagi na niezgodności pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. W lakonicznym uzasadnieniu tego orzeczenia organ nie wskazał jednak w jaki sposób dokonano zawyżenia zadeklarowanej powierzchni spornych działek, nie podał również konkretnej podstawy prawnej umożliwiającej zastosowanie powyższej sankcji, ani nie wyjaśnił dokładnie sposobu jej obliczenia. Nie wyjaśnił on wobec tego najważniejszych motywów podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Nie ustosunkowano się także do wyników czynności będących rezultatem wezwania do czynności procesowych , przeprowadzonych w trybie art. 50 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku( Dz. U .Nr 30, poz.168)-Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego względu należało uznać, iż decyzja organu I instancji naruszyła art. 8 kpa nakazujący prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie - w przypadku wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia prawa konkretnego podmiotu do określonego świadczenia organ administracji winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Szczególnie dotyczy to przypadku nieuwzględnienia żądania strony, kiedy to organ powinien przekonać ją w uzasadnieniu swojej decyzji, iż jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, wszelkie okoliczności , które strona wskazuje wyjaśnione, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody ( zob. m. in. wyrok SN z 16.02.1994r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNP 1994/1/2 oraz WSA w Warszawie z 30.08.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 997/06 ). Orzeczenie organu I instancji naruszało ponadto przepis art. 107 § 3 kpa, ze względu na praktyczny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odwołaniu od tego orzeczenia S. B. podnosił, iż jego wniosek poparty został tytułami prawnymi do zgłaszanych nieruchomości, wobec czego należało uznać, że został przez niego złożony w dobrej wierze. Z tego oświadczenia wynika, iż skarżący nie rozumiał znaczenia normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004r., poz. 40 ze zm. ), zgodnie z którą o płatności ubiegać może się wyłącznie posiadacz gospodarstwa rolnego w odniesieniu do gruntów pozostających w jego faktycznym władaniu oraz utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej. Warunkiem koniecznym otrzymania odpowiednich świadczeń jest zatem posiadanie danej nieruchomości ( a nie wyłącznie tytuł prawny do niej w postaci prawa własności czy użytkowania wieczystego). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było to, iż właścicielem spornych działek pozostawał S.B. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r. orzekającego w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego o przesądzeniu ich własności na rzecz skarżącego [(sygn. ... )]. Nie znajdowały się one jednak w jego posiadaniu, albowiem były zajęte przez A. Z., na co S. B. zwracał uwagę już w swoim oświadczeniu z dnia [...]r. ( zał. nr 4 ) i co potwierdziła kontrola przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego. Skoro grunty nie znajdowały się we faktycznym władaniu skarżącego, to tym bardziej nie było podstaw do uznania, że użytkował je rolniczo w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07.04.2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65 z 2004r., poz. 600 ze zm. ).W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. B. zakwestionował także fakt utrzymywania gruntów przez ich posiadacza w dobrej kulturze rolnej , a nadto podniósł , iż składając drugi wniosek z dnia [...] roku oparł się na przepisach art. 4 par.1 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku "o płatnościach bezpośrednich" tj. jako wniosek o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] roku trafnie uznał, iż na podstawie obowiązujących regulacji prawnych S. B. nie mógł ubiegać się skutecznie o przyznanie mu dopłat do nieruchomości, których był właścicielem, ale nie faktycznym użytkownikiem. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 z 11.12.2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady EWG nr 3508/92 ( Dz. U. nr L 327 12/12/2001 ) - " Bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art.32-35 , jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu , pomoc obliczana jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw". Ze względu na oświadczenia i dokumenty składane przez skarżącego w toku przedmiotowego postępowania a także treść jego odwołania organ, II instancji winien jednak – zdaniem Sądu – rozpatrzyć szczegółowo kwestię ewentualnego zwolnienia go od konieczności poniesienia konsekwencji zawyżenia we wniosku powierzchni nieruchomości zgłoszonych do przyznania spornych płatności. Zgodnie bowiem z postanowieniami punktu 41 uwag wstępnych oraz art. 44 a powyżej cytowanego rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 nie powinno się stosować obniżek i wyłączeń w przypadku zawyżenia danych w zgłoszeniu, gdy określony rolnik może wykazać, iż nie ponosi za to winy. Nie bez znaczenia w tym wypadku dla oceny stopnia zawinienia są twierdzenia skarżącego zawarte w skardze i w odwołaniu, iż skorzystał z prawa złożenia wniosku o dopłaty w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku przez pierwszego producenta do dnia wydania decyzji na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów. Nawet bowiem gdyby przyjąć , zgodnie z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na pozew, iż w przedmiotowej sprawie rozpatrywanym mógłby być wniosek o zmianę z dnia [...] roku- to organ II instancji w żaden sposób nie wykazał , iż uwzględnił w tym zakresie wnioski dowodowe i oświadczenie strony. Jak również nie ustosunkował się do tego zagadnienia w decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji , pomimo ,że S. B. podnosił już te kwestię w odwołaniu od decyzji. Organ uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Ustalenia faktyczne w tym zakresie miałyby niebagatelne znaczenie dla oceny zamiaru osoby składającej wniosek. W tym miejscu wskazać należy , iż godnie z treścią art. 5 ust.2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku - o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - formularze wniosków o których mowa w ust 1 (czyli wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych , w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego) udostępniane są producentom rolnym przez Agencję. Przepis ten obowiązywał do dnia 28 marca 2006 roku , kiedy to został uchylony na mocy art.1 ustawy z dnia 24 lutego 2006 roku – " o zmianie ustawy i płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych"( Dz. U z roku 2006. Nr 50, poz.361). A więc w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji , a przede wszystkim w dacie składania wniosków przez S. B. obowiązywała regulacja stanowiąca , iż to ARiMR udostępnia formularze wniosków. Wobec stanowiska skarżącego zawartego już w odwołaniu od decyzji organu I instancji i jednocześnie braku ustosunkowania się do tej kwestii przez organ odwoławczy nie sposób uznać , iż zaskarżona decyzja poddaje się kontroli Sądu. Organ winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji stronie czy w wyniku złożenia wniosku z dnia [...] roku i w aspekcie podniesionych przez stronę okoliczności nie zaistniały warunki dla przyznania płatności producentowi w przypadku przeniesienia posiadania gruntów . Organ odwoławczy rozpatruje bowiem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to ,że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie może czynić tego dopiero w odpowiedzi na skargę. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący zgłaszając dodatkowe nieruchomości – nabyte na własność na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r. – mógł działać w dobrej wierze, utożsamiając spełnianie przesłanki skutkującej otrzymaniem dopłat z faktem bycia właścicielem działek, a nie ich posiadaczem czy użytkownikiem. Nie zataił on zresztą przed organem, iż sporne grunty znajdują się we faktycznym władaniu osoby trzeciej, będąc przekonanym, iż sama kwestia posiadania nieruchomości nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Dodać w tym miejscu tez należy , iż wnioskodawca dokonał zmiany wniosku przed powiadomieniem go o przez ARiMR o stwierdzonych nieprawidłowościach we wniosku i przed dniem powiadomienia go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu . Organ winien zatem odnieść się szerzej do tych okoliczności i ustalić, czy mogły zachodzić podstawy do uznania braku winy skarżącego w zawyżeniu powierzchni działek. W przypadku stwierdzenia, iż wina S. B. w podaniu nieprawidłowych danych we wniosku nie budzi wątpliwości organ II instancji winien natomiast wyjaśnić wyczerpująco sposób obliczenia konkretnej kwoty sankcji pieniężnej, czego nie dokonano w orzeczeniu organu I instancji. Nadto w uzasadnieniu wskazano , iż dokonując weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności , zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej ujawniły się błędy we wniosku wymagające wyjaśnienia. Błędy dotyczyły działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Organ nie wyjaśnił jednakże – w jaki sposób dokonał wyliczenia powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli, która wynosiła [...] ha i czy powierzchnia ta dotyczyła działki o nr [...] , która w ogóle nie figurowała w ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7, 8 i art. 107 § 3 kpa ), wobec czego orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O wstrzymaniu wykonania orzeczenia oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/M. Górecka