III SA/Po 213/16

Dnia 21 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w P. nałożył na D. W. (zwanego dalej skarżącym) karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. w miejscowości B. zatrzymano do kontroli pojazd ciężarowy marki T., którym kierował skarżący, będący właścicielem przedsiębiorstwa. W dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz drogowy rzeczy – kamienia. W trakcie kontroli organ ujawnił, że kierowca porusza się po drodze publicznej bez rejestracji czasu pracy, jazdy i odpoczynku na wykresówce. W kontrolowanym urządzeniu rejestrującym nie było założonej prawidłowej wykresówki. Z tego tytułu na skarżącego nałożono karę pieniężną w kwocie [...] zł na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym i zał. 3 lp. 6.2.1. Organ wskazał nadto, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był tachograf marki [...] GmbH typ 1318.2709, nr seryjny [...]. Stwierdzono brak ważności okresowej urządzenia. Ostatnie wykonane badanie potwierdzone na wklejce legalizacyjnej wewnątrz urządzenia rejestrującego zostało wykonane w dniu [...] stycznia 2013 r. (data ważności badania [...] stycznia 2015 r.). Kierowca wskazał, że nie zauważył braku ważności okresowej urządzenia rejestrującego. Z tytułu tego naruszenia nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] zł na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz zał. 3 lp. 6.1.4. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W jego treści wskazał, że jego firma zajmuje się utrzymaniem oraz kontrolą dróg na podstawie umów z zarządcami drogi. W dniu [...] maja 2015 r. wykonywał przewóz wyłączony z zakresu zastosowania rozporządzenia 561/2006, a zatem nie musiał używać wykresówki, a tachograf nie musiał posiadać aktualnych badań legalizacyjnych. W dniu [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ opisał naruszenia ujawnione podczas kontroli, na jakie powołał się organ I instancji i dokonał ich kwalifikacji z punktu widzenia kar należnych z tytułu naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w chwili kontroli strona realizowała przewóz z jednego placu budowy na drugi, znajdujących się w tej samej miejscowości. Tym samym przewóz ten nie był wyłączony spod regulacji rozporządzenia 561/2006. Strona natomiast, zdaniem organu, nie wykazała, że w dniu [...] maja 2015 r. realizowała przewóz w ramach którejkolwiek z przestawionych umów cywilnoprawnych, których przedmiotem był remont nawierzchni drogi. Organ wskazał, że skarżący w trakcie przesłuchania nie wspomniał o tym fakcie kontrolerom. Organ odwoławczy uznał również, że stwierdzone naruszenia nie były wynikiem nadzwyczajnych i nieprzewidzianych zdarzeń. Nie miał zatem zastosowania przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie odpowiedzialności przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji. Skarżący wskazał również, że brak jest podstawy prawnej dla wydania rozstrzygnięcia. Zwrócił także uwagę, że art. 47 rozporządzenia 165/2004 wszedł w życie dopiero 2 marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, o czym stanowi już § 2 przywołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wobec tego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j., dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie której nałożono na przedsiębiorcę – w wyniku dokonanej kontroli przedsiębiorstwa – administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do określenia charakteru prawnego dokonywanego przewozu, a mianowicie - ustalenia, czy przedmiotowy przewóz kamienia mieści się w granicach wyłączenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (w zw. z art. 13 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są ponadto z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (ust. 2). Z przytoczonego przepisu wynika m.in., że kategorie pojazdów, które wyłącza się ze stosowania art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 określa art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia. Inaczej mówiąc, obowiązki (nakazy) ustanowione w art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie znajdują zastosowania w odniesieniu do kategorii pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia. Do tej kategorii pojazdów nie mają też zastosowania przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Oznacza to zatem, że pojazd należący do kategorii pojazdów wskazanych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nie musiałby posiadać wyposażenia w postaci urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy. Art. 13 ust. 1 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi, że o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych (...) pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych (...). Definicja utrzymania drogi została sformułowana w art. 4 ust. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 t.j. ze zm.). Utrzymanie drogi jest to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Powyższa ustawa rozróżnia także pojęcia remontu drogi i przebudowy drogi. Skarżący w toku postępowania podnosił, że przedmiotem jego działalności gospodarczej jest utrzymanie dróg. Z kolei z wydruku z CEIDG dołączonego do akt sprawy wynikało, że w ramach działalności gospodarczej skarżący prowadzi roboty związane z remontami dróg. Również z przedłożonych do akt administracyjnych umów wynikało, że w chwili przeprowadzenia kontroli w zakresie wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym skarżącego łączyło kilka umów, których przedmiotem były remonty dróg. Skarżący wskazywał, że skoro w związku z wykonywaniem jednej z tych umów przewoził kamień, był zwolniony z obowiązku rejestrowania czasu pracy kierowcy podczas wykonywania tego przewozu. Powyższe twierdzenia skarżącego zostały zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję jednoznacznie stwierdził, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie wskazują, że w sprawie wystąpił wyjątek określony w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006. Organ II instancji wskazał jedynie, że przewóz kamienia wykonywany był w obrębie jednej miejscowości i skarżący w dniu kontroli przemieszczał się z jednego placu budowy na drugi. Organ ponadto wskazał, że z materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż przewóz był wykonywany w ramach którejkolwiek z umów łączących skarżącego z zarządcami dróg, a których przedmiotem mogły być czynności związane z utrzymaniem drogi. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. ze zm., zwanej dalej k.p.a.) - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygniecie (decyzję administracyjną) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję może zapaść jednak wówczas, gdy organ stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i to zarówno z perspektywy materialnoprawnej, jak i procesowej. Rozpoznając odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, organ II instancji nie może ograniczyć się do badania zgodności tej decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i prawidłowości rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ II instancji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na skutek zgłoszonych przez skarżącego twierdzeń w sprawie powstały bowiem wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez organ. Podkreślenia wymaga, że organ zobowiązany był do wyjaśnienia, czy faktycznie przewóz kamienia wykonywany był w związku z utrzymaniem dróg i w ramach umowy zawartej przez skarżącego z określonym zarządcą drogi w miejscowości B. Przedłożone przez skarżącego wraz z odwołaniem umowy wskazują, że obowiązkiem skarżącego było wykonywanie prac remontowych dróg zleconych przez ich zarządcę (co stanowi osobną kategorię normatywną zdefiniowaną w art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych), jednak organ II instancji na podstawie samych umów nie był, zdaniem Sądu, w stanie ocenić, jakie konkretnie czynności skarżący wykonywał danego dnia, w którym miała miejsce kontrola. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie – w aspekcie procesowym – okoliczności dotyczących realizacji umowy w dniu w którym dokonywane były czynności kontrolne i zakwalifikowanie tych czynności do (a) kategorii przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku budową lub przebudową drogi bądź też do (b) kategorii przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, a także - z określeniem konsekwencji prawnych. Jak wynika bowiem z przedłożonych umów ich przedmiot zasadniczo dotyczy remontów nawierzchni dróg emulsją asfaltową i grysami, a termin realizacji (jak wynika przykładowo z §2 umowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. - k. 4 akt administracyjnych) będzie ustalany m.in. na podstawie zleceń pisemnych lub telefonicznych, ze wskazaniem także szybkiego wykonania tychże prac (jak wynika to przykładowo z §1 ust. 1 pk 5 umowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. - k. 5 akt administracyjnych). Tym samym, zdaniem Sądu, przedwczesne było wskazanie organu odwoławczego, że czynności powyższe nie mogły być wykonywane w związku z utrzymaniem dróg, a w konsekwencji powyższego także stwierdzenie, że ww. opisana sytuacja nie może być uznana za wyjątek w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia unijnego. Organ II instancji zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w pełnym zakresie i ograniczył się zasadniczo do ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. W powyższych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., konieczne stało się uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Ponownie rozstrzygając sprawę organ II instancji będzie zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy przewóz kamienia wykonywany był w związku z utrzymaniem dróg. W tym celu konieczne będzie wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz rozważenie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku natomiast uznania, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczne będzie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W punkcie II Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.