III SA/Po 220/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. w sprawie przyznania X płatności w ramach ONW na rok [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona wniosła o przyznanie przedmiotowych płatności w dniu [...] r., deklarując działki rolne w ramach ONW o powierzchni łącznie [...] ha. położone w[...] o numerach ewidencyjnych: [...] działki o numerach ewidencyjnych [...]położone w [...]oraz działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną w [...] W trakcie kontroli wniosku ujawniono, że powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza będąca odpowiednikiem powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do przedmiotowych płatności w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. W przypadku działki o numerze ewidencyjnym [...] rolnik zadeklarował powierzchnię [...] ha zaś stwierdzono powierzchnię ewidencyjno- gospodarczą (PEG) [...] ha., co przełożyło się na zastosowanie współczynnika korygującego i spowodowało pomniejszenie kwoty płatności. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko stwierdził , że rolnik korzystający z programu dopłat winien znać przepisy prawa krajowego i wspólnotowego oraz podać we wniosku działki kwalifikujące się do otrzymania danej płatności ( na których jest prowadzona faktyczna produkcja rolna ). Jednocześnie raport z kontroli danego gospodarstwa ma decydujący charakter w kwestii oceny danych dotyczących działek rolnych. Rolnik zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię [...] ha. Organ ustalił powierzchnię tej działki uprawianą rolniczo powołując się na dane zebrane w postępowaniu dowodowym, w tym m. in. na ortofotomapy oraz na naturalne granice wyznaczone przez uprawy. Z obrysu załącznika graficznego wynika, że w trakcie składania wniosku strona nie negowała w jakikolwiek sposób położenia spornej działki ewidencyjnej. Strona zgłaszała wątpliwości dotyczące błędów w załączniku graficznym, ale nie przedłożyła ostatecznie w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów. Zlecono prace geodezyjne, ale zostały one wstrzymane przez geodetów bowiem brak jest znaków granicznych. Jednocześnie wnioskodawca nie podważył skutecznie danych wynikających z aktualnych ortofotomap. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzone było wcześniejszym postępowaniem administracyjnym , w którym została wydana przez organ I instancji w dniu [...]r. decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach ONW na [...] rok, od której rolnik wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania strony organ II instancji decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał na konieczność weryfikacji działki nr [...] zadeklarowanej do płatności w ramach projektu [...] a w razie trudności rozważyć skierowanie sprawy do kontroli metodą inspekcji terenowej. Realizując wytyczne , organ I instancji uzupełnił postępowanie administracyjne. W dniu [...] r. dokonano w gospodarstwie strony weryfikacji w terenie powierzchni PEG oraz oględzin działki referencyjnej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Jej powierzchnia zmierzona wyniosła [...]ha. Przesłuchano też zawnioskowanych przez stronę świadków oraz stronę . Organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach ONW. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji na podstawie decyzji z dnia [...] r. Powyższa decyzja organu II instancji została z kolei uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 14.07.2016 r., sygn. akt III SA/Po 296/16. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] r. Następnie organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach ONW przyznając ją w umniejszonej wysokości ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną ([...] ha) - płatność ONW strefa nizinna i dotyczyło top działki nr ewid. [...] ([...] pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha a stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni PEG [...] ha. Zgłoszony na etapie postępowania odwoławczego wniosek dowodowy organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. wskazał, że prowadzenie zawnioskowanego dowodu jest bezcelowe i pozostaje bez wpływu na dowody zgromadzone w omawianej sprawie. Następnie wydano w dniu [...]r. decyzję którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia[...] r. zaś strona wniosła skargę. W skardze do WSA w Poznaniu strona zarzuciła - błędne ustalenie powierzchni działki nr [...] użytkowanej rolniczo na [...] ha zamiast [...] ha - nieuznanie przez organ błędu w ortofotomapie użytkowanej przez ARiMR co doprowadziło do niezasadnego pomniejszenia powierzchni kwalifikowanej do otrzymania płatności - naruszenie art. 10 § 1 kpa - naruszenie art. 11 kpa - naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zebranie i ocenienie materiału dowodowego sprawy ( w tym m. in. zaniechanie przesłuchania świadków – rolników użytkujących działki przylegające do spornej działki nr [...] ). Strona wniosła o uchylenie decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o uchylenie w całości postanowienia organu II z dnia [...] r. o odmowie przeprowadzenia dowodu ( i o zobligowanie organu do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę ). Strona wskazała, że błędne ustalenie powierzchni działki kwalifikowanej do otrzymania płatności wynikało z błędnego obrazu ortofotomapy użytkowanej w przedmiotowej sprawie przez organ. Wątpliwości te należało wyjaśnić poprzez dokonanie wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym poprzez przesłuchanie świadków. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony podniósł, że skarżący wystąpił do właściwego organu w[...] r. o dokonanie postępowania rozgraniczeniowego w zakresie spornej działki nr [...]. Przedłożono do akt sprawy pismo [...]z dnia [...] r. oraz pismo strony z dnia [...] r. podtrzymujące żądanie dotyczące ustalenia granic działki nr . [...] W ocenie pełnomocnika strony organ uznaje ortofotomapę za dokument decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący uznaje dane z ewidencji gruntów za dane zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ twierdzi, że skarżący uprawia działkę należącą do innego podmiotu – nr [...], ale tezy te nie mają potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy oraz w danych wynikających z ewidencji gruntów. Czynności skarżącego dotyczące żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wynikają ze wskazówek organu udzielonych mu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. ) oraz wskazane przez organ przepisy prawa wspólnotowego. Natomiast zasadniczą kwestią sporną niniejszej sprawy pozostaje kwestia powierzchni, zadeklarowanej do wniosku o przyznanie płatności działki o nr ew. [...] pozostającej w dyspozycji skarżącego a co za tym idzie, przyznanie prawa do uzyskania płatności, o którą skarżący się ubiegał w wysokości stosownej do deklarowanej przez skarżącego powierzchni wykorzystywanej rolniczo działki. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż kwestie związane z zasadami i trybem przyznawania płatności ONW, reguluje powyższe rozporządzenie. Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Z przedstawionego przez organy stanu faktycznego sprawy oraz z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...]r. wystąpił o przyznanie płatności ONW na rok [...]. Do złożonego wniosku strona zadeklarowała działki o łącznej powierzchni [...] ha a więc ponad [...] ha, w tym: działkę o nr ew. [...] położoną w [...]deklarując powierzchnię rolną [...] ha. W następstwie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, dokonanej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) odpowiadającej użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, z zadeklarowanej działki o nr ew. [...]wykluczono z płatności powierzchnię [...] ha i tym samym stwierdzono powierzchnię ewidencyjno- gospodarczą (PEG) [...] ha. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono u skarżącego w jego gospodarstwie kontrolę na miejscu i sporządzono protokół z oględzin działki nr [...]w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia[...] r. Następnie organ przesłuchał skarżącego oraz zawnioskowanych jako świadków [...] mającego w posiadaniu działki o numerze ewidencyjnym [...] położone w sąsiedztwie działki nr [...] oraz [...] posiadającego działki ewidencyjne numer , [...] przez które trzeba przejechać aby dostać się do działki nr[...] należącej do skarżącego. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, że płatność przedmiotowa skarżącemu została przyznana ale w umniejszonej wysokości gdyż stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przez organ kontrolujący. W zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] organ pomimo materiału dowodowego, który miał w dyspozycji oparł się jedynie na ustaleniach pokontrolnych, które wykonane zostały w oparciu o system informacji geograficznej, w tym ortofotomapy będących w dyspozycji Agencji. Organ uznał, że zasady przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosków, w tym w zakresie weryfikacji powierzchni deklarowanych we wnioskach w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej [...] są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i szczególnymi wytycznymi Komisji Europejskiej obowiązującymi we wszystkich państwach członkowskich. Agencja jest w posiadaniu [...], jest to ogólnokrajowy rejestr zawierający dane osobowe, powierzchni, położenia i użytkowania działek i na jego podstawie tworzy się załącznik graficzny składany wraz z wnioskiem o płatność przez rolnika. Podstawowym zaś obowiązkiem rolnika jest podanie powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Agencja korzysta z opracowań geodezyjnych i dokonała kontroli w oparciu o nowe dane i obraz ortofotomapy oraz biorąc pod uwagę naturalne granice wyznaczone przez uprawy. Zdaniem Agencji beneficjent kwestionuje ustalenia powierzchni przedmiotowej działki wskazując na nieprawidłowość wynikłą ze złego nałożenia siatek działek na powierzchnię gruntu w załączniku graficznym a tymczasem nie podjął on żadnych kroków, które skutecznie doprowadziłyby do aktualizacji ortofotomap. Nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne przez [...]zaś zlecone przez beneficjenta prace geodezyjne związane ze wznowieniem/wyznaczeniem granic nieruchomości zostały wstrzymane gdyż geodeci nie znaleźli kamieni granicznych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę powyższe twierdzenie uznać należało , co najmniej, za przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ) strony są obowiązane przedstawić dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek – ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę powyższe modyfikacje nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenie przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym uznać należy, że organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano ustalenia organu, co do powierzchni działki o nr ew. [...], kwalifikującej się do przyznania płatności oparte zostały jedynie o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) odpowiadającej użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, te też dokumenty stały się podstawą do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Bezspornym pozostaje, że kontrola administracyjna jest pierwszą i podstawową kontrolą, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrole te mogą być natomiast uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy, to jest potwierdzenia, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada deklaracjom strony zawartym we wniosku o przyznanie płatności. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu niekoniecznie muszą - choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej. Otóż zasadniczym i jedynym zarzutem skarżącego jest błędne ustalenie powierzchni działki [...] użytkowanej rolniczo, jak i wyjaśnienia skarżącego, co do faktu przesunięcia siatki działek naniesionych na załącznik graficzny do wniosku o płatności w stosunku do rzeczywistego położenia działek w terenie . Dowodem ma być to, że las w terenie usytuowany jest na działce nr [...] a na załączniku graficznym jest on umiejscowiony na działce nr [...] , która to działka stanowi łąkę. Twierdzenia skarżącego miały zostać poparte zgłoszonym przez niego wnioskiem dowodowym o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania wydruków z[...], któremu to wnioskowi organ odmówił. Zeznania skarżącego i świadków potwierdzają powyższe przesunięcie . Organ nie zakwestionował złożonych w toku postępowania zeznań, ale całkowicie je pominął opierając się jedynie na ustaleniach dotychczasowych. Kontrola na miejscu wykazała, że skarżący uprawia też działki sąsiednie ([...]), które należą do świadka , [...] czego jednak świadek nie potwierdził . Natomiast świadek [...]zeznał, że działka nr [...], w której jest posiadaniu, stanowi las. Żadna z przesłuchiwanych przez organ osób nie twierdziła, że działki nie są rozgraniczone oraz, że inna osoba nie będąca ich posiadaczem działki uprawia. W tej ostatniej kwestii w ogóle nie ma konfliktu, dlatego niezrozumiałym jest na jakiej podstawie organ twierdzi, że strona winna podejmować działania zmierzające do aktualizacji ortofotomap, w tym dotyczące wznowienia/wyznaczenia granic przedmiotowych nieruchomości. Jak wynika z oświadczenia strony skarżącej złożonego podczas rozprawy sądowej , skarżący nie kwestionuje danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, zaprzecza aby uprawiał sąsiednią działkę nr [...] nie będącą w jego posiadaniu, zaś wnioskuje o postępowanie rozgraniczające w związku z zaleceniem Agencji według której obowiązkiem strony jest uzgodnienie treści ewidencji gruntów ze stanem rzeczywistym panującym na gruncie (protokół z rozprawy w aktach sądowych). Powyższe pozwala Sądowi stwierdzić, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka o nr ew. [...]nie spełniała w [...] r. wymogu w zakresie powierzchni PEG. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który daje podstawy do stwierdzenia , że mogło dojść do przesunięcia siatki działek naniesionej na załącznik graficzny wniosku w stosunku do ich faktycznego położenia na gruncie. Załącznik graficzny jest opracowywany przez Agencję. W tym miejscu należy zauważyć, że pierwotnie organ odwoławczy uchylając w dniu [...] r. decyzję organu I instancji i kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu swojej decyzji potwierdził dokonując analizy załącznika graficznego, na którym rolnik zaznaczył uprawy działki ewidencyjnej nr [...] wraz z obrazem ortofotomapy , że w sprawie mogło dojść do błędnego nałożenia siatki działek na powierzchnię gruntów odnosząc się do położenia lasu. Agencja pomimo takich wskazówek i uzupełnienia materiału dowodowego nie podjęła żadnych kroków w celu sprawdzenia powyższej okoliczności. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nadto zauważa, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał błędnie podstawę prawną wskazując na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015roku podczas gdy prawidłowa została podana przez organ I instancji jako rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według opisanych wyżej kryteriów, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkowało jej uchyleniem jak również uchyleniem decyzji ją poprzedzającej . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..