III SA/Po 225/17

Dnia 13 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. o przyznaniu x płatności rolnośrodowiskowej na [...] r. w pomniejszonej wysokości. Wskazane wyżej decyzje wydane zostały w oparciu o następujące ustalenia: x w dniu [...] r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na [...] r. (wniosek kontynuacyjny), załączając deklaracje pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007 - 2013 wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarował realizację pakietu: 4.1.- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni [...] ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją wydaną w dniu [...] r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową (w pomniejszonej wysokości) w kwocie [...]zł Wyjaśniając przyczynę pomniejszenia płatności organ wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności w ramach wskazanego wyżej wariantu wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona, ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, wynosi natomiast [...] ha. Organ wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana na działce rolnej , [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi - [...] ha, natomiast stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosi [...]ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 4.1, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...]%. Zgodnie zaś z art. 19 ust 1 rozporządzenia UE nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. x wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając, że powierzchnia ustalona w oparciu o system informacji geograficznej jest błędna i zaniża obszar powierzchni rzeczywistej. Odwołujący wniósł o ponowne przeprowadzenie kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Organ wskazał, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu powierzchnie użytków rolnych określone w ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. x wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił, że przeprowadzona kontrola jest błędna. Wskazał, że działka nr [...] jest cała zacieniona przez obrastające ją krzaki i drzewa, dlatego PEG nie jest precyzyjny w obliczaniu powierzchni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżący podniósł, że przedmiotowa działka od początku pobierania płatności rolnośrodowiskowej, tj. od r[...]. jest użytkowana w niezmienionej formie w postaci łąki. Zdaniem skarżącego, jedyne, co mogło się zmienić, to zwiększyły się korony drzew, które dają większy cień. Nie pojawiły się jednak żadne nowe zadrzewienia ani zakrzaczenia. W związku z powyższym, niezrozumiałe jest stwierdzenie mniejszej powierzchni, niż deklarowana we wniosku i zastosowanie zmniejszenia przysługujących płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wskazanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. o przyznaniu x płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zastosowana sankcja pomniejszenia płatności przez organ I instancji była wynikiem ustaleń kontroli administracyjnej, w trakcie której stwierdzono przedeklarowanie powierzchni działki rolnej zgłoszonej do płatności, w ramach pakietu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Spór w przedmiotowej sprawie, co wynika z zarzutów podniesionych w skardze, dotyczy stwierdzonych przez organ niezgodności w zakresie działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr, [...] dla której we wniosku o przyznanie płatności skarżący wskazał powierzchnię -[...] ha, natomiast podczas kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię -[...] ha. Skarżący kwestionuje to, że dla wskazanej działki rolnej wykorzystano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i zapisano dla niej powierzchnię [...] ha zamiast deklarowanej [...]ha. Do przyznania pomocy w postaci płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie miały zasady udzielania pomocy finansowej w ramach działania dotyczącego programu rolnośrodowiskowego, unormowane w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.). Płatność rolnośrodowiskową zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi, co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizuje zobowiązanie, rolnośrodowiskowe, jeżeli: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; 3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Jak wynika z § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011", i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, a w przypadku: 1) o którym mowa w art. 16 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 65/2011, działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c tego rozporządzenia; 2) gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r., zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. Zgodnie z § 18 ust 3. przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, 0. którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. System Identyfikacji Działek Rolnych - system LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK. ) przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje zatem w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB, czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, znajdującej się na działce ewidencyjnej. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów, co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich , z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 wskazanego artykułu stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny (cały), a rozstrzygnięcie sprawy musi poprzedzać wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., choć niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi z treści przytoczonego art. 21 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Przy czym należy zaakcentować, że nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że fakt dokonania kontroli i jej wyniki, które legły u podstaw dokonania zmniejszenia przyznanej skarżącemu płatności nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, że zmniejszono powierzchnię działek ewidencyjnych do powierzchni ewidencyjno – gospodarczej, określanej na podstawie dostarczonych wraz z wnioskiem na [...] r. załączników graficznych, w wyniku przeprowadzonej kontroli. Brak jakiejkolwiek informacji, kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod, brak protokołu kontroli. Organ odwoławczy natomiast, uznając za prawidłową ocenę dokonaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i również powołując się na przeprowadzoną kontrolę administracyjną, wyjaśnił, że powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1306/2013, wskazując przy tym, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego zobowiązywały go art. 15 k.p.a. i przepisy regulujące postępowanie dowodowe. W tym miejscu należy podkreślić, że rola organu II instancji, który rozpoznaje odwołanie nie ogranicza się do kontroli prawidłowości postępowania i orzekania przez organ I instancji. Istotą bowiem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy dwukrotnie, co oznacza, że organ II instancji ma również obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Należy również podkreślić, że prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności, na które wskazuje strona, a które uważa za istotne w sprawie. W kontrolowanej sprawie skarżący kwestionuje ustaloną przez organ powierzchnię uprawnioną do płatności, wskazując, że przedmiotowa działka od początku pobierania płatności rolnośrodowiskowej, tj, od [...] r. jest użytkowana w niezmienionej formie w postaci łąki. Zdaniem skarżącego, jedyne, co mogło się zmienić, to zwiększyły się korony drzew, które dają większy cień. Nie pojawiły się jednak żadne nowe zadrzewienia ani zakrzaczenia. Skarżący powoływał się przy tym na sporządzoną przez geodetę mapę spornej działki, dołączoną do wniosku o przyznanie płatności. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, kiedy została sporządzona ortofotomapa, którą posłużono się dokonując kontroli wniosku. Czy w istocie możliwe jest, co podnosi skarżący, że wyłącznie cień koron drzew, padający na grunt, powoduje to, że dokonane przez organ obliczenia powierzchni nie są precyzyjne. W szczególności, że stwierdzona różnica powierzchni nie przekracza [...]%. Sąd nie ma możliwości skontrolowania podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów, z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń i wyjaśnień w zaskarżonej decyzji. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować, zweryfikować i w sposób jednoznaczny ustalić. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, że wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy zatem także kontrola na miejscu, która uzupełnia kontrolę administracyjną Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności. Zatem dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu, co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie takiej kontroli. Sąd nie podważa zaś stanowiska organu odwoławczego, że ortofotomapa stanowi podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki, należy podkreślić jednak, że nie jest to, jak podnosi organ, jedyny prawnie dostępny instrument weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Reasumując, w niniejszej sprawie, z uwagi na wskazane wyżej braki w ustaleniach faktycznych, Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli decyzji wydanych przez organy ARiMR. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny dokona oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.), które stanowi integralną część decyzji i ma na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była przekonana, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności podjętej decyzji, zaś Sąd miał możliwość dokonania rzetelnej kontroli. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c art. 134 § 1 i art. 200 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.