III SA/Po 227/20

Dnia 01 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty oddala skargę UZASADNIENIE. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powyższą decyzją organ I instancji zezwolił D. L., M. J., T. J., K. D. i E.Ł. na zajecie pasa drogowego drogi [...] S. R. w K. ( chodnik ) w związku z wygrodzeniem terenu w celu wygrodzenia strefy niebezpiecznej wokół budynku w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 2013 r. na wskazanych warunkach. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Doszło bowiem w ocenie strony do naruszenia przepisów o właściwości ( wydana została przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną ) oraz podpisana przez osobę nielegitymującą się stosowanym upoważnieniem. Organem uprawnionym do wydania decyzji był Zarząd Powiatu K. a nie Powiatowy Zarząd Dróg w K. ( jest to jedynie jednostka organizacyjna Zarządu Powiatu ). Uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999 r. Zarząd Powiatu K. uchwalił Regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Na mocy § 5 regulaminu do zakresu działania tej jednostki należy m. in. załatwianie wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyjątkiem wydawania decyzji. Uchwałą z dnia [...] lipca 1999 r. do regulaminu dodano § 7 pkt 7 dotyczący wydawania decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. W kwestionowanej decyzji jako oznaczenie organu widnieje nazwa Powiatowego Zarządu Dróg, a zatem był to organ wydający decyzję. Organ ten mógł prowadzić określone postępowanie, jednak nie był uprawniony do wydania kończącej go decyzji. Dyrektor PZD nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w imieniu ZPK. Dnia [...] lipca 1999 r. Zarząd Powiatu K. wydał uchwałę upoważniającą G. K. jako dyrektora PZD w K. do wydawania indywidualnych decyzji z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak zidentyfikować podpisów zamieszczonych pod powyższą uchwałą. Oświadczenie woli w imieniu Zarządu Powiatu w formie uchwały upoważniającej winno być podpisane przez minimum 2 członków zarządu, co wynika z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Pod upoważnieniem można zidentyfikować podpis starosty ( jest pieczęć i naniesiony na niej znak graficzny ). Nie można jednak zidentyfikować pozostałych podpisów. Dyrektor PZD nie został zatem skutecznie upoważniony do wydawania decyzji. W dacie wydania uchwały Zarząd Powiatu nie mógł upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu. Organ II instancji stwierdził, że zarzuty strony skarżącej dotyczące kwestionowanej decyzji nie podlegały uwzględnieniu. Organ wskazał, że Zarząd Powiatu K. jest zarządcą przedmiotowej drogi i to on wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy odpowiedniej jednostki organizacyjnej – art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Zarząd uchwalił uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999 r. Regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Na mocy § 5 regulaminu do zakresu działania tej jednostki należy m. in. załatwianie wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyjątkiem wydawania decyzji. SKO stwierdziło, że decyzja winna zawierać prawidłowe oznaczenie organu ją wydającego. Jeżeli zamiast tego doszło do wskazania aparatu pomocniczego to decyzja jest wadliwa, ale nie ma to wpływu na jej ważność. Oznaczenie organu może stanowić m. in. element papieru firmowego. Kwestionowana decyzja została sporządzona na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg w K. , czyli jednostki organizacyjnej powiatu. Została podpisana przez Dyrektora PZD w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu, czyli organu właściwego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Wskazano przy tym na § 7 pkt 7 regulaminu dotyczący wydawania decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Decyzja nie została wydana przez PZD w K. , a dyrektor działa w imieniu Zarządu Powiatu. Prawidłowa jest ponadto kwestionowana uchwała z dnia [...] lipca 1999 r. zawierająca 5 podpisów. Podpis pod danym aktem musi być własnoręczny, ale nie musi być czytelny, nie musi też obejmować całego nazwiska. W przedmiotowej sprawie identyfikację osób składających podpisy pod uchwałą umożliwia protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 r. Uczestniczyli w nim jako członkowie Zarządu – W. O., A. K., W. C., M. F., M. T.. Przedmiotem posiedzenia było m. in. upoważnienie dyrektora PZD w K. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Członkowie Zarządu podpisali protokół posiedzenia oraz przedmiotową uchwałę. Ponadto kwestionowanie legalności uchwały może nastąpić jedynie na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym i może tego dokonać jedynie odpowiedni organ nadzorczy. Każdy ma natomiast prawo do wniesienia skargi gdy na skutek uchwały naruszono interes prawny lub uprawnienie tej osoby na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. SKO nie ma uprawnień do badania legalności uchwał stanowiących podstawę działania danego organu. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. w całości powołując się na naruszenie - art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez niestwierdzenie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez m. in. pominięcie braku upoważnienia dla Dyrektora PZD w K. do wydawania decyzji - art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa., poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera m.in. : 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne. Strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., albowiem w jej ocenie doszło do naruszenia przepisów o właściwości ( decyzja została wydana przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną ) oraz do podpisana decyzji przez osobę nielegitymującą się stosowanym upoważnieniem. Strona podniosła m. in., że organem uprawnionym do wydania decyzji był Zarząd Powiatu K. a nie Powiatowy Zarząd Dróg w K. ( jest to jedynie jednostka organizacyjna Zarządu Powiatu ). Uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999 r. Zarząd Powiatu K. uchwalił regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Na mocy § 5 regulaminu do zakresu działania tej jednostki należy m. in. załatwianie wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyjątkiem wydawania decyzji. Uchwałą z dnia [...] lipca 1999 r. do regulaminu dodano § 7 pkt 7 dotyczący wydawania decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Zdaniem strony skarżącej w kwestionowanej decyzji jako oznaczenie organu widnieje nazwa Powiatowego Zarządu Dróg, a zatem był to organ wydający decyzję. Ponadto strona podniosła, że Dyrektor PZD nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w imieniu ZPK. Dnia [...] lipca 1999 r. Zarząd Powiatu K. wydał uchwałę upoważniającą G. K. jako dyrektora PZD w K. do wydawania indywidualnych decyzji z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak zidentyfikować podpisów zamieszczonych pod powyższą uchwałą. Zarzuty powyższe nie mogły zasługiwać na uwzględnienie i stanowić podstawy do stwierdzenia kwestionowanej decyzji. Wskazać należy przede wszystkim, że to Zarząd Powiatu K. jest zarządcą przedmiotowej drogi – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych( [...] t.j. z dnia 2007.02.08 obowiązujący stan prawny na dzień wydania decyzji) i to on wydaje m. in. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy odpowiedniej jednostki organizacyjnej – art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu K. uchwałą z dnia [...] marca 1999 r. uchwaliła Statut Powiatu K. , działając przy tym na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia statutu). Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ( w wersji obowiązującej nadal) organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają regulaminy organizacyjne uchwalone przez zarząd powiatu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Zarząd uchwalił uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Zgodnie z § 5 pkt 8 regulaminu do zakresu działania tej jednostki należy m. in. załatwianie wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyjątkiem wydawania decyzji. Przedmiotowa decyzja została wydana na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg w K. , będącym jednostką organizacyjną powiatu . Decyzję podpisał G. K.- Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. i podpis jego został opatrzony pieczęcią, z treści której wynika, że działał on z upoważnienia Zarządu Powiatu a więc podmiotu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej kwestii. Upoważnienie dla Dyrektora wynikało z uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999r. Nr [...]. Wcześniej bowiem doszło do zmiany zapisu w regulaminie organizacyjnym Powiatowego Zarządu Dróg w K. poprzez dodanie do § 7 kolejnego ustępu, ustępu 7 poszerzając w ten sposób zakres działalności dyrektora o wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu i w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi (uchwała nr [...]/99 Zarządu Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 r. ). Tak więc SKO zasadnie stwierdziło , że przedmiotowa decyzja nie została wydana przez Powiatowy Zarząd Dróg w K. , ale przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. To Zarząd był organem wydającym decyzję. Nie naruszono wobec tego przepisów o właściwości organu. Stwierdzić należy ponadto, że decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną do dokonania tej czynności procesowej. Strona podnosiła, że uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. nie została skutecznie podjęta, albowiem nie można zidentyfikować 4 widniejących podpisów. Identyfikacji podlegał w ocenie strony jedynie podpis Starosty. W tej kwestii wskazać należy przede wszystkim, że SKO prawidłowo stwierdziło, że kwestionowanie legalności uchwały może nastąpić jedynie na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym i może tego dokonać jedynie odpowiedni organ nadzorczy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Każdy ma natomiast indywidulane prawo do wniesienia skargi gdy na skutek uchwały naruszono interes prawny lub uprawnienie tej osoby na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Strona nie kwestionowała powyższej uchwały w trybie art. 87 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem SKO stwierdziło, że nie ma uprawnień do badania legalności uchwał stanowiących podstawę działania danego organu. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że kwestionowana uchwała z dnia [...] lipca 1999 r. zawiera faktycznie 5 podpisów, w tym podpis starosty. Sąd za organem stwierdza, że podpis pod danym aktem musi być własnoręczny, ale nie musi być czytelny, nie musi też obejmować całego nazwiska. Żaden inny przepis ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje wymogu, by podpis pod decyzją był czytelny. Pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Tak więc podpis nie musi obejmować pełnego nazwiska. Podpis pod treścią musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji była zgodna z prawem, wobec czego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ).