III SA/Po 228/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: ref. staż. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z [...] stycznia 2005r. [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 100,- ( sto 00/100 ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane /-/K. Wolna-Kubicka /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Górecka Wójt Gminy postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2005r. odmówił na podstawie art. 219 kpa wydania zaświadczenia poświadczającego fakt osobistego prowadzenia przez M.B. gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji nie zgromadzono dowodów uzasadniających wydanie przedmiotowego zaświadczenia. W zażaleniu na postanowienie M.B. wniósł o jego uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do wydania wnioskowanego przez stronę zaświadczenia. Zdaniem żalącego się art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592 ) zobowiązuje wójta jedynie do deklaratoryjnego poświadczenia faktu złożenia przez stronę oświadczenia odnośnie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie do badania jego prawdziwości, m. in. za pomocą dokumentów potwierdzających wykonywanie usług rolniczych czy sprzedaż płodów rolnych. Niezależnie od tego wskazał on, iż organ I instancji posiada ewidencję podatników podatku rolnego i ewidencję gruntów rolnych, poświadczające fakt płacenia przez niego podatków i posiadania tytułu własności spornego gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2005r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskowane przez stronę poświadczenie jest w istocie zaświadczeniem wydawanym w trybie art. 217 – 220 kpa, a samo oświadczenie osoby prowadzącej gospodarstwo winno być traktowane jako wniosek o wydanie takiego zaświadczenia. Podzielił on pogląd I instancji, iż M.B. nie udowodnił faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.B. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie orzeczenia II instancji jako naruszającego podstawowe zasady prawa materialnego. Wyraził pogląd, że organy administracji nie miały podstaw do żądania od niego dodatkowych dokumentów potwierdzających osobiste prowadzenie gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się zasadna, jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów obu instancji odnośnie tego, iż sporne poświadczenie przewidziane przepisami art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592 ) jest w istocie zaświadczeniem, wydawanym w trybie art. 217 – 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast samo oświadczenie osoby prowadzącej gospodarstwo rolne traktować należy jedynie jako wniosek o wydanie takiego zaświadczenia ( zob. m. in. J. Górecki, Nowe ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi, Państwo i Prawo 2003/10/5, t. 6 ). Z tego względu organy administracji nie mogły potraktować wydawanego zaświadczenia jako wyłącznie formalnego potwierdzenia faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia odnośnie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego na terenie Gminy K. od 1995r. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń w trybie art. 217 – 220 Kpa jest postępowaniem o charakterze uproszczonym w stosunku do normalnego postępowania administracyjnego, a samo zaświadczenie nie jest uznawane za typowy akt administracyjny, stanowić ma bowiem wyłącznie potwierdzenie określonego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt. 2 kpa o wydanie zaświadczenia może ubiegać się osoba posiadająca interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku wniosku o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez dany organ administracji ewidencji, rejestrów, bądź też z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu organ ten może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie ( na zasadzie art. 218 § 1 i § 2 kpa ) postępowanie wyjaśniające. W postępowaniu tego rodzaju można wykorzystywać środki dowodowe przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o postępowaniu dowodowym z kpa. Postępowanie wyjaśniające winno się jednak ograniczyć w zasadzie do ustalenia faktów i okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, a w sytuacji gdy posiadane przez organ dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku o wydanie zaświadczenia może on wydać jedynie orzeczenie odmawiające jego wydania. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić w ramach tego postępowania, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalić ich ewentualnych dysponentów. W dalszym toku organ winien wyjaśnić, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą określonego stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 815-820; Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58, t. 2; wyrok NSA z 11.01.2000r., I S.A./Wr 2709/98, niepubl. oraz wyrok NSA z 09.05.2002r., II S.A. 944/00, LEX nr 83811). Pomimo powyższych uregulowań prawnych określających przedmiot i dopuszczalny zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego, z uzasadnienia orzeczenia organu I instancji nie wynika, iż w toku prowadzonego postępowania dokonano czynności niezbędnych do ustalenia, czy posiada on niezbędne dane, mogące stanowić podstawę do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę fizyczną uznawano stan faktyczny, w którym osoba taka podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w danym gospodarstwie. Chodzi zatem nie tylko o posiadanie takiego gospodarstwa, lecz o aktywne uczestniczenie w kierowaniu jego produkcją rolną. Organ I instancji nie wyjaśnił w swoim postanowieniu, czy dokonywał jakichkolwiek szczegółowych ustaleń odnośnie posiadania przez niego ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów danych, mogących potwierdzić osobiste prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego w rozumieniu powyższego przepisu. W przypadku odpowiedzi negatywnej byłby bowiem zobowiązany do odmowy wydania żądanego zaświadczenia, bez konieczności prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika tymczasem, że w toku postępowania organ uznał, iż nie dysponuje zbiorami danych przydatnych w niniejszej sprawie ( posiada bowiem jedynie dokumenty potwierdzające fakt własności spornych gruntów rolnych, nie przesądzające o osobistym prowadzeniu gospodarstwa ). W tej sytuacji niezasadnie było w ocenie Sądu wzywanie strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających osobiste prowadzenie gospodarstwa w postaci wystawionych na jej nazwisko rachunków za wykonane usługi rolnicze, sprzedaż płodów rolnych itd. Środki dowodowe tego typu wykraczały już bowiem poza dopuszczalny zakres postępowania wyjaśniającego, określony w przepisie art. 218 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wyjaśnić, jakimi danymi wynikającymi z rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych dysponuje oraz przedstawić argumentację wskazującą powody uniemożliwiające wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie tych danych. Winien on również ustalić w takiej sytuacji, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz wskazać ich ewentualnych dysponentów. Ponieważ organy II i I instancji wydały swoje postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 218 § 2 kpa ), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec o ich uchyleniu – na podstawie art. 145 § 1 pkt. c ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/K. Wolna-Kubicka /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Górecka JMd