III SA/Po 233/15

Dnia 3 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę ... tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ..., działając na podstawie art. 92a ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.),zwanej dalej: "u.t.d., nałożył na L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L., karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za następujące naruszenia: lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi 8 razy 5.000 zł; lp. 5.3. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny w wysokości 100 zł i 600 zł; 3. lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę w kwocie 500 zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach od 22 listopada 2013 r. do 10 grudnia 2013 r., co zostało stwierdzone protokołem kontroli sporządzonym w dniu 10 stycznia 2014 r. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie norm prowadzenia pojazdów, odpoczynków i przerw w jeździe, zasad używania analogowych i cyfrowych urządzeń rejestrujących oraz posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, zgodnie z ustawą o transporcie drogowym. L. wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając, że została wydana niezgodnie z przepisami o transporcie drogowym. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji, ewentualnie o zmianę kwalifikacji prawnej zgodnie ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu odwołania, odnośnie naruszenia załącznika ustawy Ip 6.2.1., skarżący wskazał, że nałożona kara powinna wynieść 5000 zł, nie zaś 8 x 5000 zł. Zarzucił, że w decyzji brakuje wskazania podstawy prawnej dla możliwości porównywania danych z karty kierowcy oraz tachografu z danymi, które są zarejestrowane przez bramownicę preselekcyjnego systemu ważenia pojazdów w .... Skarżący stwierdził, że tachograf działał wadliwie; był w naprawie, ponieważ czasami zdarzały się podobne sytuacje i został naprawiony, a w firmie prowadzony jest właściwy nadzór nad urządzeniami rejestrującymi. Ewentualna kara zatem powinna dotyczyć braku umieszczenia danych o okresach aktywności na wydruku z urządzenia. Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, odwołujący zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że nie okazano plików w oryginalnym formacie, jednocześnie nie wskazał, jaki format jest oryginalny. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ..., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1–6, art. 92b i art. 92c u.t.d. oraz lp. 5.3, lp. 6.2.1, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11.04.2006), art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z 1985 r., nr 370, poz. 8 ze zm.), art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do naruszenia z Ip 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istoty wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że organ pierwszej instancji powinien wykazać odnośnie do preselekcji, jaki jest to system, jak on funkcjonuje, jakie są jego parametry techniczne, kto jest operatorem, czy ewentualnie system ten podlega ustawie o miarach i przepisom wykonawczym, tym samym, czy posiada stosowne zatwierdzenia typy wymagane przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się w decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Prowadząc ponowne postępowanie organ pierwszej instancji załączy dokumenty potwierdzające wskazane wyżej cechy systemu. W ocenie organu odwoławczego, z informacji uzyskanych z systemu preselekcyjnego powinny być ujawnione na zdjęciach tablice rejestracyjne pojazdu. Organ pierwszej instancji powinien wskazać, jaka aktywność była rejestrowana na karcie kierowcy i skonfrontować tę wiedzę z danymi z tachografu, co w tym samym okresie rejestrowało urządzenie; czy w tym czasie karta kierowcy znajdowała się w tachografie, czy też nie. Dane te powinny być spójne z pozostałym materiałem dowodowym, który organ pierwszej instancji uzna za wiarygodny. Organ powinien wskazać w decyzji, czym kierował się w ocenie zgromadzonych dowodów; którym z nich dał wiarę w całości lub w części i dlaczego, a także którym ze zgromadzonych dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ drugiej instancji wskazał również, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji będzie zobowiązany dokonać powtórnej wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w szczególności z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności, wymagających poczynienia nowych ustaleń faktycznych. Dopiero właściwie zgromadzone dowody i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że kara za stwierdzone w protokole naruszenie z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. może maksymalnie wynieść 5.000 zł, nie zaś 8 razy 5.000 zł. Ponadto w decyzji administracyjnej brakuje wskazania podstawy prawnej dla możliwości porównywania danych z karty kierowcy oraz tachografu z danymi, które są zarejestrowane przez bramownicę preselekcyjnego systemu ważenia pojazdów .... Skarżący podniósł również, że w decyzji nie zawarto informacji, czy system do preselekcyjnego ważenia pojazdów ma decyzję Głównego Urzędu Miar dotyczącą zatwierdzenia typu w zakresie kontroli danych zawartych na karcie kierowcy oraz w tachografie cyfrowym z danymi dotyczącymi wagi pojazdu, tak aby materiał zgromadzony w sprawie mógł stanowić materiał dowodowy. Skarżący wskazał, że tachograf działał wadliwe, był w naprawie, ponieważ czasami były podobne sytuacje i został naprawiony. Organ wiedział o tym problemie, lecz nie ujął w protokole kontroli oraz w wydanej decyzji informacji, że skarżący zrobił wszystko, by tachograf działał zgodnie z przepisami i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie odniesiono się w decyzji do tej kwestii. Zdaniem strony, ewentualna kara powinna dotyczyć braku umieszczenia danych o okresach aktywności na wydruku z urządzenia. Odnośnie naruszenia dotyczącego obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, skarżący zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie okazano plików w oryginalnym formacie, jednocześnie nie wskazano, jaki format jest oryginalny. Skarżący wniósł zatem o wskazanie, jaki format jest oryginalny, tak by w przyszłości nie zaistniał problem w tym zakresie ze wskazaniem przepisów regulujących oryginalność formatu; czy przedstawione pliki do kontroli były oryginale z datą odczytu: 10.04.2013 r. i 15.10.2013 r. Skarżący zarzucił także, że w wydanej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do całości zastrzeżeń zawartych w odwołaniu, stąd w jego ocenie postępowanie powinno podlegać umorzeniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest w jego ocenie nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę według kryteriów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ...., który działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. uchylił decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... o nałożeniu na L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "L.", kary pieniężnej za wskazane wyżej naruszenia i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dokonując oceny legalności decyzji organu odwoławczego, na wstępie należy wskazać, że celem administracyjnego postępowania odwoławczego, które ma charakter apelacyjny, nie jest kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem zmian w stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie przez organ pierwszej instancji od ponownego orzekania wskutek odwołania. Zasadą w administracyjnym toku instancji jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy. Wyjątkiem od tej zasady jest dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast organ odwoławczy dopatrzy się uchybienia w procedowaniu organu pierwszej instancji, uzupełnia materiał dowodowy w ramach kompetencji z art. 136 k.p.a., jeśli zaś odmiennie ocenia zebrany w sprawie materiał dowodowy lub dokonuje odmiennej wykładni bądź zastosowania obowiązujących przepisów prawnych, powinien skorzystać z podstawy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. powinien wydać decyzję reformatoryjną albo umorzyć postępowanie w sprawie. Powyższe reguły są skorelowane z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która jest elementem szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej. Zasada ta obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Przy tym, ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość nie tylko oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale również – co na gruncie badanej sprawy ma istotne znaczenie – dokonania oceny orzeczenia, które uchyla bądź zmienia orzeczenie wydane w pierwszej instancji, tzn. decyzji odwoławczej (zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz. Tom 5, Warszawa 2007, s. 7). Z powyższego wynikają więc również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a oraz art. 107 § 3 i k.p.a. Organ odwoławczy, co wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji i co słusznie zarzuca skarżący, nie dokonał oceny sprawy w jej całokształcie, w tym nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zarzuty te w całości zostały podtrzymane w skardze wniesionej do Sądu i wynika z nich, że skarżący kwestionuje nałożenie kary pieniężnej za wszystkie wskazane w decyzji organu I instancji naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d., tj. lp. 6.2.1., lp. 5.3. i lp. 6.3.11. Tymczasem organ odwoławczy, poza przytoczeniem przepisów odnoszących się do poszczególnych naruszeń, odniósł się wyłącznie do naruszenia wskazanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Przy czym, także w tym zakresie, pominął w swojej ocenie podniesiony w skardze zarzut dotyczący wysokości nałożonej w decyzji pierwszoinstancyjnej kary pieniężnej za naruszenie wynikające z tego przepisu. Odnośnie pozostałych naruszeń organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych ani prawnych, jak również, co słusznie zarzucono w skardze, nie odniósł się do podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu zarzutów. Za niedopuszczalne należy natomiast uznać zlecenie organowi I instancji, aby ten ustosunkował się w decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Obowiązek taki, w myśl przedstawionych wyżej regulacji, spoczywał na Głównym Inspektorze Transportu Drogowego, który nie był uprawniony do scedowania tej powinności na ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zabieg taki, dokonany w niniejszej sprawie, uchybiał wprost zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w rezultacie pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy będzie uprawniony do skorzystania ze szczególnego uprawnienia z art. 138 § 2 k.p.a. Taki tryb postępowania będzie odpowiadał wskazanej zasadzie efektywności odwołania. Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają Sądowi prawidłową i pełną kontrolę zaskarżonej decyzji, w tym podniesionych w skardze zarzutów w zakresie , który nie został poddany kontroli w postępowaniu odwoławczym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.