III SA/Po 241/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 października 2025 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. W. i M. W. solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy [...], po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. i M. W., decyzją z dnia 23 października 2025 roku (nr [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w lokalizacji – obręb [...], na działce numerze geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Działka inwestycyjna stanowi grunty orne klasy RIIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie takiej zmiany wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu. Teren inwestycyjny nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 87 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a co za tym idzie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wnioskodawcy skorzystali z prawa do odwołania. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji pozytywnej. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenie gruntów klasy I-III nie jest wymagana, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 0,5ha. Zaznaczyli, że złożyli do akt sprawy oświadczenie, iż powierzchnia zabudowy nie przekroczy 500m˛, a organ całkowicie pominął ten fakt. Odwołujący nie zgodzili się ze stanowiskiem Burmistrza, że brak odpowiedzi Starostwa Powiatowego w [...] oznacza tzw. milczące uzgodnienie odmowy. W ich ocenie jest to ewidentne przekroczenie prawa. Instytucja milczącego uzgodnienia z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 3 K.p.a. dotyczy wyłącznie przypadków, gdy uzgodnienie dotyczy decyzji pozytywnej. Milczenie organu współdziałającego może oznaczać jedynie brak sprzeciwu, a nie dorozumianą odmowę. Gmina stworzyła fikcyjną interpretację prawa, by uzasadnić decyzję odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 03 grudnia 2025 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że kwestie określone w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie można utożsamiać z kwestią zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie ma celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym charakterem gruntu, uwzględnia ograniczenia w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak to przewiduje art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynik postępowania uzgodnieniowego może być pozytywny jak i negatywny. Dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Gminy [...], pismem z dnia 12 września 2025 roku, przesłał do Starostwa Powiatowego w [...] projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Starosta nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, co oznacza milczące uzgodnienie. Milczące uzgodnienie odmownego projektu decyzji jest wiążące dla organu wydającego decyzje w sprawie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie na ustalenie warunków zabudowy nie pozwala przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja narusza przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Milczące uzgodnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. A. W. oraz M. W. skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...], a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżących kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu stanowiska o braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, mimo istnienia zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem; 2) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego; 3) art. 6, art. 8 i art. 106 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie istnienia tzw. milczącej odmowy uzgodnienia, mimo że obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji milczącej odmowy, a brak odpowiedzi organu współdziałającego nie może być interpretowany na niekorzyść stron; 4) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na notatce służbowej sporządzonej i dołączonej do akt sprawy po upływie terminu, w którym skarżący mogli zapoznać się z aktami sprawy, bez poinformowania ich o jej sporządzeniu, oraz brak jakiejkolwiek reakcji organu odwoławczego na taki stan rzeczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 marca 2026 roku skarżący podtrzymali żądania i argumentację skargi. Dodatkowo wskazali, że teren inwestycji jest częściowo zabudowany i ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. W ocenie skarżących teren utracił charakter gruntu rolnego. Na pytanie Sądu skarżąca wyjaśniła, że z notatką urbanisty strony zapoznały się dopiero w toku postępowania odwoławczego. Wyjaśniła ponadto, że cała działka inwestycyjna to grunt rolny klasy III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona, chociaż zasadniczo z innych względów niż wskazane w jej treści. Kwestionowane skargą decyzje uchylają się spod kontroli sądowej w zakresie zastosowania prawa materialnego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłyną do Urzędu Gminy [...] w dniu 3 marca 2025 roku. W świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1a, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), czyli w brzmieniu aktualnym na datę złożenia wniosku i datę wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia między innymi warunku, że: - teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p.); - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" oraz "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.); oraz - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z treścią art. 59 ust. 2 pkt. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), czyli w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że teren inwestycji, działka o numerze geodezyjnym [...], obręb [...], gmina [...], na całej powierzchni (0.2854 ha) to grunt rolny klasy RIIIa. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej w skrócie "u.o.g.r.l."), czyli w brzmieniu aktualnym na datę złożenia wniosku i wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle zaś art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu ustalonym na mocy art. 14 pkt 2 lit. a) powołanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy (decyzja organu I instancji) wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i w tym zakresie wskazany został przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Organ odwoławczy podzielił takie stanowisko oraz podkreślił, że decyzja odmowna został milcząco uzgodniona. W oparciu o treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie można ustalić jaka treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowiła podstawę dla przyjęcia rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na spornej działce. Dostrzegać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 7a ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu sprzed 24 września 2023 roku, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III nie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jeżeli grunty te spełniały łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783). 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Jak to już wyżej wskazano, przy załatwianiu kontrolowanej sprawy nie znajdował zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wprowadza wymóg, by działka dla której ustalane są warunki zabudowy stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. W odniesieniu do stosowania przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w aktualnym brzmieniu brak jest przepisów przejściowych. Nie oznacza to jednak, że w kontrolowanej sprawie nie może znajdować zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 roku, lecz należy stosować ten przepis w brzmieniu nadanym mu w ustawie nowelizującej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2024 roku o sygn. akt II SA/Go 473/24, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 3 ustawy nowelizującej, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku w kontrolowanej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 stycznia 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, w przypadku, gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie - jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin. Ustawodawca uznał za zasadne w ustawie wprost zapisać, iż dopiero wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 stycznia 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny, to zaś oznacza, iż możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony po dacie 23 września 2023 r. a przed datą 1 stycznia 2026 r. i nie jest wymagane oczekiwanie na uchwalenie planu ogólnego, z obszarem uzupełnienia zabudowy. Powyższe prowadzi do konstatacji, że do spraw wszczętych, tak jak w niniejszej sprawie po dniu 24 września 2023 r., nie stosuje się przepisów, które odnoszą się do terenu położonego "na obszarze uzupełnienia zabudowy". W tym stanie rzeczy, z uwagi na konieczność zachowania spójności (funkcjonalnej i systemowej) przepisów u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l., załatwienie kontrolowanej sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu dotychczasowym. Stosowanie przepisów u.o.g.r.l. obowiązujących przed dniem 24 września 2023 r. jest tym bardziej zasadne, gdyż ustawodawca przy braku przepisów przejściowych w zakresie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w wyniku nowelizacji u.p.z.p., wprowadził przepisy mniej korzystne dla inwestorów, a zatem rozstrzygnięcia organów (odmowne) jedynie na tej podstawie, że w odniesieniu do sytuacji określonej w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (w aktualnym brzemieniu) brak jest przepisów przejściowych, godzą w konstytucyjne zasady praworządności i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (wyrok WSA w Poznaniu z 22.02.2024 r., IV SA/Po 12/24, LEX nr 3694652, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.11.2024 r., II SA/Go 473/24, LEX nr 3781640). Wnioski z analizy uzasadnienia decyzji organów obu instancji nakazują przyjmować, że przy załatwianiu kontrolowanej sprawy organy ograniczyły się do stwierdzenia, że teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz niezasadnie pominęły kwestię, czy w kontrolowanej sprawie na gruncie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w poprzednim brzmieniu spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy na gruntach klasy I-III bez konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Z powyższych względów, na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd doszedł do przekonania o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza gminy [...], o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona solidarnie kwota obejmuje wpis uiszczony od skargi (500zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić wykładnię prawa materialnego przedstawioną powyżej.