III SA/Po 242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska . As. sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J.S. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] działając na podstawie art.138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości R., w części określającej przeznaczenie wydzielonych z nieruchomości nr [...] działek: [...] o pow. [...] (dz. nr [...]) i nr [...] (dz. nr [...]) o pow. [...] ha na poszerzenie drogi gminnej oraz działek: nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonych pod projektowane ulice, które z chwilą uprawomocnienia się decyzji przechodzą na własność Gminy O. jako drogi publiczne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podziału nieruchomości można dokonać, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Z obowiązującej uchwały nr XXIX/274/2000 z dn. 30.08.2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w R. wynika, że terenom przeznaczonym pod drogi wewnętrzne nadaje się symbole I ZO, 2LM, 3 LM, 4D - § 3 ust. 1 lit. b. Z części graficznej planu wynika natomiast, że działki powstałe w wyniku podziału: nr [...] oznaczona jest w planie symbolem 4D, nr [...] symbolem 3 LM, nr [...] symbolem 2LM nr [...] symbolem I ZO W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] określono te drogi jako drogi publiczne. Drogami publicznymi są drogi krajowe, powiatowe, wojewódzkie i gminne - art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Charakteru dróg publicznych nie mają natomiast drogi wewnętrzne - art. 8 ust. 1 ustawy. Tak więc zdaniem kolegium dokonanie podziału niezgodnie z przepisami prawa miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. W skardze na powyższą decyzję J. S. wnosząc o jej uchylenie zarzucił, iż częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. Nr [...] z dnia [...] jest sprzeczne z przepisami prawa miejscowego w postaci postanowień Uchwały Nr XXIX/274/2000 Rady Miejskiej w O. z dnia 30 sierpnia 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Rożnowie (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 68, poz. 912). Zdaniem skarżącego organy administracji dokonały wadliwej interpretacji postanowień tego aktu i zaniechały ustalenia faktycznej treści jego zapisów. Skarżący podkreślił, iż uchwała NR XXIX/274/2000 Rady Miejskiej w O. z dnia [...] posługuje się pojęciem "droga wewnętrzna" w innym znaczeniu niż ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, albowiem pod pojęciem "droga wewnętrzna" rozumie wszelkie drogi służące komunikacyjnej obsłudze nowego osiedla mieszkaniowego budynków jednorodzinnych, nie przesądzając o publicznym albo wewnętrznym charakterze tych dróg w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy w opinii skarżącego nieuzasadniony jest pogląd, iż określenie w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...], że działki nr [...], [...], [...], [...] przechodzą na własność gminy jako przeznaczone pod drogi gminne stoi w sprzeczności z ustaleniami tego planu, a w konsekwencji nieuzasadniony jest pogląd, iż zachodzi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Niezależnie od tego skarżący podkreślił, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. Nr [...] z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji bądź aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Powyższa regulacja ustanawiająca przesłankę obligatoryjnego wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) organu administracji publicznej ma na celu zapewnienie bezstronności orzekania w postępowaniu odwoławczym. Przywołana kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego stała się przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do postępowania wszczętego na podstawie art. 127 § 3 kpa, stosownie do którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku tego środka prawnego nie następuje bowiem przesunięcie sprawy celem rozpoznania do organu wyższego stopnia. Wątpliwości w tym zakresie w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego usunęła podjęta uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007r. (II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 kpa uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt SK 11/99; OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158), podkreślił, iż sformułowane w art. 78 Konstytucji RP prawo każdej ze stron do "zaskarżenia" orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, pozwala na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Należy bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji, czego przykładem jest m.in. art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa obiektywizmu, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przez pracownika należy przy tym rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. 1 kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale, jak i argumentację, która legła u jego podstaw, stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa. Dwoje z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. brało bowiem udział w wydaniu decyzji z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...], Nr [...], jak również w wydaniu decyzji z dnia [...] utrzymującego w mocy powyższą decyzję, zapadłą w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Zdaniem Sądu powyższe naruszenie mogło mieć przy tym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji mieli już określone stanowisko odnośnie okoliczności faktycznych tej sprawy oraz sposobu jej rozstrzygnięcia przy wydawaniu decyzji z [...] utrzymującego w mocy powyższą decyzję. Bez wątpienia podważa to obiektywizm tych osób przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek orzeczenia sądów nie stanowią źródła prawa, a uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca jedynie w sprawie, w której została wydana, to jednak niekwestionowanym jest fakt, iż orzecznictwo wyznacza kierunek wykładni prawa, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie istotne zagadnienie prawne było wcześniej przedmiotem rozbieżnych interpretacji. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze zaistniała przesłanka wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Wobec zaś powyższego bezprzedmiotowa stała się kontrola legalności tegoż postanowienia pod względem merytorycznym. Jednocześnie przedwczesne byłoby badanie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzedzającego zaskarżoną decyzję, gdyż w pierwszej kolejności Kolegium musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wyłączenia członków tego organu, którzy brali udział w wydaniu postanowienia w I instancji. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 152 powyższej ustawy. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska D.W.d