III SA/Po 246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) As.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi M.A., A. R. i P.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Bejgerowska /-/ T. M. Geremek /-/W. Długaszewska KS d Wnioskiem z dnia [...] M.A., P.H. i A. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta P.. z dnia [...] nr [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste określonych nieruchomości Spółdzielni "A". Wnioskodawcy zarzucili przedmiotowej decyzji ; - naruszenie art. 7, 20, 41 i art.80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30 z 1991 r. poz.127 ze zm.) wobec zawarcia w pkt II, III, IV i V tej decyzji rozstrzygnięć nieprzewidzianych w powołanym przepisie prawa, a zarazem zastrzeżonych do uregulowania w formie umowy prawa cywilnego, przy czym w części określonej w pkt II rozstrzygnięcia (stwierdzenia nabycia własności budynków i urządzeń wybudowanych na gruntach oddawanych w użytkowanie wieczyste) ako rozstrzygnięcia niedopuszczalnego w decyzji o charakterze konstytutywnym a zarazem przedwczesnego wobec braku ostatecznego charakteru tej decyzji w zakresie pkt I, tj. o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, - art. 7, art. 88a ust.2, 3, 4 ugg wobec oczywistego obejścia tego zespołu przepisów prawa – zawarcia w decyzji administracyjnej tego typu stwierdzeń, jakie mogły znaleźć się tylko w umowie prawa cywilnego, o ile ze strony ww. Spółdzielni Mieszkaniowej w terminie do dnia 31.12.1996 r. do Zarządu Miasta P. wpłynąłby wniosek przewidziany w art. 88 ust. 4 ugg. W związku z powyższym pełnomocnik wnioskodawców wniósł ; - o ewent. sprawdzenie, czy w dniu 31.12.1997 r., tj. w ostatnim dniu funkcjonowania Zarządu Miasta P. a zarazem w ostatnim dniu obowiązywania art. 88 ugg jako materialnoprawnej podstawy tej decyzji mogło rzeczywiście dojść do jej wydania i podpisania - o dopuszczenie dowodów z załączonych kserokopii decyzji Wojewody z dnia 29.06.2004 r. oraz częściowo utrzymanej tą decyzją w mocy a częściowo uchylonej i zmienionej decyzji Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu z dnia 30.06.2003 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że legitymacja jego mocodawców do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji wynika z wnioskowanych jako dowody w sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] oraz częściowo utrzymanej tą decyzją w mocy a częściowo uchylonej i zmienionej decyzji Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu z dnia 30.06.2003 r. W obu tych decyzjach jako przyczynę umorzenia postępowania w I instancji a w II instancji jako odmowy zwrotu zasadniczej części wywłaszczonej nieruchomości wskazuje się funkcjonowanie w obrocie prawnym ww. decyzji Zarządu Miasta P. z dnia 31 grudnia 1997 r. Z tego względu pełnomocnik wnioskodawców podnosi, że istnienie po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art.28kpa jest bezdyskusyjne. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców, analiza treści ww. decyzji w pkt I – III prowadzi do ustalenia, że decyzja ta zawiera takie elementy, jakie mogły znaleźć się jedynie w umowie cywilnoprawnej przewidzianej w art. 88a ust.2 i 3 ugg tj.: - oddanie w użytkowanie wieczyste określonych gruntów będących w posiadaniu i zabudowanych przez ww. spółdzielnię mieszkaniową przed 5 grudnia 1990 r., - nieodpłatne przeniesienie własności budynków i urządzeń ze środków własnych spółdzielni na gruntach oddawanych tej spółdzielni w użytkowanie wieczyste, - zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Decyzja wydawana na podstawie art.80 ugg była decyzją konstytutywną, co oznacza że w tej decyzji mogło dojść do oddania w użytkowanie wieczyste, w zarząd, w użytkowanie określonego gruntu, przy czym skutek ten mógł nastąpić dopiero z dniem stania się ostateczną tego rodzaju decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...]. nr [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że – zdaniem Kolegium – nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Z wnioskiem zgodnie z art.157 § 2 kpa może wystąpić jedynie strona postępowania. W niniejszej sprawie chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, tym samym byli właściciele nie są strona w tym znaczeniu, aby móc skutecznie występować z powyższym wnioskiem. Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sadu administracyjnego panuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Legitymacji tej nie stanowi interes faktyczny, który istnieje w niniejszym przypadku. Wnioskodawcy nie wykazali, że mają interes prawny oparty na konkretnym przepisie prawa w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium wskazało również, że przepisy prawa nie sprzeciwiają się oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, którego właścicielem jest Skarb Państwa bądź gmina, mimo że byli właściciele wystąpili wcześniej o zwrot nieruchomości. Natomiast przepisy prawa przewidują sytuację odwrotną a mianowicie, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy w przypadku oddania jej w użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik M.A., P.H. i A. R. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ich sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta P. z dnia 31.12.1997 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawców zarzucił powyższej decyzji obrazę art. 28 kpa wobec odmówienia statusu stron wnioskodawcom bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktu, że istnienie decyzji z dnia [...] r. przynajmniej co do części nieruchomości wymienionych w tej decyzji, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wydanie na rzecz wnioskodawców pozytywnej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na treść art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami a zatem wnioskodawcy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w eliminacji tej decyzji z porządku prawnego. Ponadto decyzji SKO z dnia [...]. zarzucono naruszenie art.7, 8, 11, 77 § 1,107 § 3, 157 kpa. W konsekwencji pełnomocnik wnioskodawców wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozważenie potrzeby zawiadomienia Prokuratury Okręgowej w P. stosownie do treści art.183 § 2 kpa w celu uzyskania stanowiska tego organu, co do istnienia przesłanek do wszczęcia z urzędu lub na wniosek postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podniosło argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania, a zwłaszcza, że rozpatrując ponownie wniosek nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z urzędu, bowiem nie stwierdza ze zachodzą niezbędne do tego przesłanki określone w art.156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, pełnomocnik M. A., A. R., P. H. zarzucił zaskarżonej decyzji SKO naruszenie art. 15 kpa, art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 1, § 2, § 3 kpa wobec obecności w składzie rozpoznającym wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy i to roli sprawozdawcy J.G. tj. tej samej osoby, która w tej roli występowała również przy wydaniu będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. decyzji z dnia 27.06.2005 r. w sytuacji, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania i związana z nią dewolutywność odwołania zmodyfikowana, ale tylko co do przekazania sprawy organowi wyższego stopnia, w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga, by przy rozpoznaniu sprawy, nie brała udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji będącej przedmiotem odwołania, a więc i odpowiednika odwołania, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto pełnomocnik wnioskodawców zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 8, 11 kpa, a nadto podniósł okoliczności i argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] i ewent. decyzji SKO z dnia [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art.127 par.3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika zatem z brzmienia powołanego wyżej przepisu, a zwłaszcza zdania drugiego w tym przepisie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być potraktowany podobnie jak odwołanie, czyli z zachowaniem reguł wynikających z przepisów dotyczących rozpatrywania odwołań. Wprawdzie odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia, do których nie należy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże i odwołanie i wniosek wywołują podobne skutki procesowe w zakresie kształtowania decyzji ostatecznej. Z tych względów należy uznać, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być stosowany art. 24 par. 1 pkt 5 kpa i zasada z niego wynikająca, tj. że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w sprawie m.in., w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym w wydaniu decyzji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy powinien być wyłączony pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji, w związku, z którą złożono tego rodzaju wniosek. (por. wyrok NSA z dnia 11.09.2001r. w sprawie V SA 253/01). Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji SKO dnia [...] jak i decyzji tego organu z dnia [...] r. brał udział członek SKO J.G. i to w charakterze sprawozdawcy. Zdaniem strony skarżącej jest to ta sama osoba, a zatem podlega wyłączeniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu decyzji w tym postępowaniu. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem, że w tego rodzaju postępowaniu powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu pierwszej z tych decyzji. Uznanie takiej zasady niewątpliwie w większym stopniu sprzyja zachowaniu bezstronności w załatwieniu wniosku strony, a także odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art.15 kpa). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art.145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm.) O kosztach orzeczono na podstawie art.200 powołanej wyżej ustawy. /-/M. Bejgerowska /-/T. M. Geremek /-/W. Długaszewska KS d