III SA/Po 246/21

Dnia 5 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję sygn. akt III SA/Po [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 roku T. Ś. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze. zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze. zm.), odmówił T. Ś. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 roku w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota zwolnienia jest ustalana jednorazowo według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie z opłacania składek i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych na wyższą bądź niższą kwotę. Kwota zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do dnia [...] czerwca 2020 roku oraz stanu konta na ten dzień, a korektę wnioskodawca sporządził dnia [...] czerwca 2020 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 roku T. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych motywując ją tym, że wprowadzona tarcza antykryzysowa zadziałała w tym przypadku na jego niekorzyść biorąc pod uwagę należne składki wynikające z korekty deklaracji za miesiąc maj 2020 roku. Podkreślił przy tym bariery ograniczające prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. W rezultacie wnioskodawca odwołał się od wyżej wymienionej decyzji z nadzieją, że sąd administracyjny weźmie pod uwagę jego sytuację i podejmie słuszną decyzję z korzyścią dla niego jako przedsiębiorcy, który walczy o przetrwanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że złożony dniu [...] kwietnia 2020 roku wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku został rozpatrzony pozytywnie i w dniu [...] lipca 2020 roku T. Ś. został zwolniony z obowiązku opłacania składek za wskazany powyżej okres w kwocie [...]zł na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do dnia [...] czerwca 2020 roku. [...] deklaracji T. Ś. sporządził w dniu [...] czerwca 2020 roku zwiększając podstawy wymiaru dla swoich pracowników, przez co odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w wyższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanym przypadku T. Ś. w dniu [...] kwietnia 2020 roku złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku, który został rozpatrzony pozytywnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku zwalniającą z obowiązku z opłacania składek zgodnie z deklaracją rozliczeniową za maj 2020 roku złożoną do dnia [...] czerwca 2020 roku. T. Ś. złożył jednak korektę deklaracji sporządzoną w dniu [...] czerwca 2020 roku zwiększając podstawy wymiaru dla swoich pracowników. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił T. Ś. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 roku w kwocie [...]zł. Spór w rozpoznawanej sprawie w istocie dotyczy uwzględnienia korekty dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 roku dokonanej przez T. Ś. w dniu [...] czerwca 2020 roku, a zatem po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie z opłacania składek w oparciu o złożone do dnia [...] czerwca 2020 roku dokumenty rozliczeniowe. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 roku, poz. 1842), dalej jako ustawa z dnia 2 marca 2020 roku. W przepisie art. 31 zo ust 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku przewidziano, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 roku do dnia [...] maja 2020 roku, wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 roku i na dzień [...] lutego 2020 roku, 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 roku do dnia [...] lutego 2020 roku i na dzień [...] marca 2020 roku, 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 roku do dnia [...] marca 2020 roku i na dzień [...] kwietnia 2020 roku - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku za marzec, kwiecień i maj 2020 roku płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. W myśl zaś art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 roku, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek stosownie do treści art. 31zq ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku. Wydając zaskarżoną decyzję odmowną organ wprawdzie nie wskazał na treść art. 31 zq ust 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), ale nie ma wątpliwości, że ten przepis był podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu nie było podstaw do uwzględnienia dokumentów złożonych po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie, a zatem nie można było zwolnić wnioskodawcy z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w kwotach innych niż ustalone na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do dnia rozpatrzenia wniosku o zwolnienie. W kontekście istoty sporu, należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, ze zm.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy istotna była zatem zasada prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej przewidziana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalności). Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej kategoryczny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a więc organy nie mają innego wyboru jak właśnie prowadzić postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W konsekwencji w toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest też obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu w sytuacji gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponował pełną dokumentacją rozliczeniową, w tym korektami deklaracji, złożonymi na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która umożliwiła wyliczenie podstawy wymiaru składek za dany okres, a poza tym spełniony został warunek, wynikający z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku tj. przesłano tę dokumentację przed dniem [...] czerwca 2020 roku, to organ nie miał podstaw odmówić płatnikowi składek zwolnienia z obowiązku opłacenia składek bez merytorycznego ustosunkowania się do żądania wnioskodawcy wynikającego łącznie z pierwotnego wniosku oraz ze złożonej w wyniku korekty dokumentacji. W tym względzie nie można podzielić zawężającej interpretacji art. 31zq ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku, która nie uwzględnia złożonej przez płatnika składek w dniu [...] czerwca 2020 roku korekty deklaracji za maj 2020 roku jedynie z powodu uprzedniego rozpoznania przez organ w dniu [...] lipca 2020 roku żądania T. Ś. zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku. Co więcej podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę uzasadnienia rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 roku, sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji odmownej, ani w jej uzasadnieniu organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, a były istotne dla uwzględnienia zgłoszonego żądania, co w tym wypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem strony skarżącej. W ocenie Sądu, działanie organu pozostaje sprzeczne z przywołanymi zasadami określającymi zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a to z powodu braku uwzględnienia wspomnianej korekty deklaracji za maj 2020 roku, złożonej jeszcze przed dniem [...] czerwca 2020 roku, co świadczy jednoznacznie, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 roku został spełniony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 31zq ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku, skutkujące uznaniem, że przesłanie deklaracji rozliczeniowych DRA zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku nie warunkuje zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku, organ, będąc związanym oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. - weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności uwzględni wykładnię art. 31zq ust. 4, który nie stanowi przeszkody w załatwieniu wniosku w oparciu o korektę złożonej w terminie deklaracji ZUS DRA.