III SA/Po 251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi A. P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 440,- (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych – Olszanowska /-/M. Kosewska Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.Nr 11, poz. 79 ze zm.), zezwolił A. i J. P. na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze pod budowę bazy produkcyjnej oraz ustalił należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych razem ze stałymi opłatami rocznymi. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zmienione decyzjami: Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] ([...]) oraz Wojewody K. z dnia [...] ([...]) w zakresie adresatów obowiązku ponoszenia opłat i sposobu określenia wysokości należności. Pismem z dnia [...] A. P. i M. P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta S. i zmieniających ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] oraz Wojewody K. z dnia [...]. Wskazali przy tym, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej odbyło się bez ich udziału, gdyż jako właściciele nieruchomości, nie składali wniosku o ich wyłączenie z produkcji rolnej, o takim wniosku nie wiedzieli, a decyzja Burmistrza nie została im doręczona, o czym dowiedzieli się w [...]. Skarżący podkreślili, że wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej złożono w imieniu użytkującej wówczas te grunty, nieistniejącej już spółki A., ale pismo nie zostało podpisane przez organ uprawniony do reprezentowania spółki. Wskazali również, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 2, obowiązującej w chwili składania wniosku, ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych za osobę wyłączającą grunty z produkcji rolnej mogła być uznana wyłącznie spółka A, a nie właściciele gruntów. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że podnoszone zarzuty nie wyczerpują przesłanek nieważności decyzji ostatecznych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji A.P. i M.P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż postępowanie zostało przeprowadzone bez ich wiedzy i udziału, a decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nie została im doręczona. Podnieśli również, iż ich zdaniem decyzja narusza obowiązujące prawo materialne przez obciążenie opłatami osób, które nie powinny być nimi obciążone. Natomiast pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym i przeprowadzenie postępowania bez jej udziału stanowiło rażące naruszenie zasady czynnego udziału stron. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak udziału w postępowaniu bez winy strony nie może stanowić przesłanki nieważności wydanej decyzji, a obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych spoczywa na osobie wyłączającej grunty z produkcji, za które uważa się właściciela albo osoby nabywające wyłączane grunty na cele nierolnicze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.P. i M. P. zarzucili decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, bowiem doszło do złamania zasady udziału stron w postępowaniu. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt. II SA/Po 436/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie zbadanie czy istnieje jedna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W katalogu wad określonych w tym przepisie nie mieści się pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, które pozostaje jedną z podstaw wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że między tego typu postępowaniami istnieje różnica polegająca na tym, iż w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. IV SA/543/90, ONSA 1991/1/1). W konsekwencji tego zasadniczo różnią się skutki zastosowania obu trybów nadzwyczajnych. W sytuacji zaistnienia przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje nieważność decyzji; skutki decyzji zostają uchylone od samego początku. W przypadkach wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. następuje wzruszalność decyzji. Skoro więc skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], wskazali wyłącznie fakt, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu w świetle art., 156 § 1 k.p.a. skargę należało uznać za niezasadną. W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. P. i M. P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a, w związku z art. 156 k.p.a., polegające na nie dostrzeżeniu naruszenia przez SKO w K. art. 156 k.p.a. i w konsekwencji nie stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania; 2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na nie zbadaniu przez Sąd czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury administracyjnej; 3) art. 134 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa dokonanych przez organ administracyjny orzekający w sprawie, także tych, których nie przytoczono w skardze do Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik powtórzył argumenty podnoszone wcześniej w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i przed Sądem I instancji. Podniósł również, że rażącym naruszeniem prawa jest takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania, podczas gdy wydanie decyzji pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a następnie określanie bezpodstawnie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia z tego tytułu opłaty z pewnością naruszają wszelkie zasady praworządności, co uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustaliło na skutek czyjego wniosku dokonano zezwolenia na wyłączenie gruntów i czy w ogóle był złożony taki wniosek. Nie ustaliło również, czy i komu przedmiotowa decyzja została doręczona, pomijając całkowicie konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego od momentu złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i wydania decyzji w tym zakresie, podczas gdy opis stanu faktycznego zawarty w zaskarżonej decyzji dotyczył jedynie okresu od momentu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Pełnomocnik strony za niedopuszczalne uznał twierdzenie Sądu I instancji, że skargę należało oddalić gdyż skarżący, jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wskazali wyłącznie okoliczność, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Podkreślił jednocześnie, że brak związania sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999/4/79). Natomiast w niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja z dnia [...] została skierowana do osób nie będących stroną, podczas gdy skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż wskazana decyzja nigdy nie została skarżącym doręczona. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 roku, sygn. akt. II OSK 1475/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutu skargi i pominął kwestię, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym i dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego. Z tego względu organ administracji publicznej, mimo ograniczonego żądania strony, jest zobowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy celem ustalenia, czy zachodzi jedna z wad decyzji, uzasadniająca stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu II instancji organ nadzoru w istocie rzeczy ograniczył się do rozstrzygnięcia, iż brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważności decyzji, czyli zajął się jednym elementem zarzutu podnoszonego przez skarżących, którzy twierdzili, że nie byli inicjatorami postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i w takim postępowaniu nie brali udziału. Zatem zarzut nie sprowadzał się wyłącznie do kwestii braku udziału stron w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz przede wszystkim dotyczył kwestii związanych z zainicjowaniem postępowania i w związku z tym udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Wobec tego wymaga przeprowadzenia ustaleń pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru nie poczynił żadnych kroków w kierunku ustalenia i wyjaśnienia sytuacji procesowej, poprzedzającej wydanie kontrolowanej decyzji z dnia [...] i w konsekwencji nie dokonał oceny, czy doszło wówczas do naruszenia prawa procesowego i czy ewentualnie stwierdzone naruszenie miało charakter rażący, bądź czy decyzja została skierowania do osób nie będących stroną postępowania. Mianowicie organ nadzoru przyjął z bliżej nieznanych powodów, że wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w imieniu skarżących złożył ówczesny użytkownik gruntów. Tymczasem skarżący wprost twierdzili w toku całego postępowania, że takiego wniosku nie składali i co więcej o wniosku tym nie wiedzieli. Zatem twierdzenie organu o złożeniu wniosku w imieniu skarżących, w ocenie NSA, nie znajduje żadnego oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie, gdyż organ w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii, jak i innych okoliczności stanu faktycznego związanych z wydaniem kontrolowanej decyzji, niezbędnych do przeprowadzenia oceny czy zachodzi jedna z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie uwzględnienie tej kwestii przez sąd I instancji stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji ograniczonej kontroli zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie zajął się kwestiami sytuacji procesowej strony skarżącej i w efekcie nie dokonał kontroli stanowiska organu odnoszącego się do kwestii obciążenia opłatami za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i przeprowadzonej wykładni przepisów art. 13 ust. 2 i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pomijając fakt, że organ powołuje się na brzmienie przepisu art. 4 pkt 8 nie obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy wykładni art. 13 ust. 2 nie można pominąć treści art. 4 pkt 1 i 5 cytowanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej, a więc w dniu 17 stycznia 1991r.), gdyż dopiero wówczas można ustalić krąg podmiotów, na których ciąży obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zgodnie jednak z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie tych samych przepisów zobowiązany był uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 roku, sygn. akt. II OSK 1475/06, które wskazuje wprost, że organ nadzoru w przedmiotowej sprawie nie poczynił żadnych kroków w kierunku ustalenia i wyjaśnienia sytuacji procesowej, poprzedzającej wydanie kontrolowanej decyzji z dnia [...] i w konsekwencji nie dokonał oceny, czy doszło wówczas do naruszenia prawa procesowego oraz czy ewentualnie stwierdzone naruszenie miało charakter rażący, bądź czy decyzja została skierowania do osób nie będących stroną postępowania. W tej sytuacji należy powtórzyć za NSA, że organ nadzoru z nieznanych bliżej powodów przyjął, że wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w imieniu skarżących złożył ówczesny użytkownik gruntów, podczas gdy skarżący wprost twierdzili w toku całego postępowania, że takiego wniosku nie składali i co więcej o wniosku tym nie wiedzieli. Z tych względów wątpliwe kwestie powinny zostać wyjaśnione przez organ administracji, gdyż w materiale zgromadzonym w sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie o złożeniu wniosku w imieniu skarżących. Wyjaśnienia wymagają też inne okoliczności stanu faktycznego związane z wydaniem kontrolowanej decyzji, niezbędne do przeprowadzenia oceny czy zachodzi jedna z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności organ nadzoru powinien również ponownie rozważyć kwestię obciążenia opłatami za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w świetle przepisów art. 13 ust. 2 i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że szczególnym uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że przy wykładni art. 13 ust. 2 nie można pominąć treści art. 4 pkt 1 i 5 cytowanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej, a więc w dniu 17 stycznia 1991r.), gdyż dopiero wówczas można ustalić krąg podmiotów, na których ciąży obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych – Olszanowska /-/ M. Kosewska ( za nieobecnego sędziego M.Kosewską (urlop) M.Lorych-Olszanowska)