III SA/Po 254/11

Dnia 1 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys – Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... roku nr w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 , po wznowieniu postępowania o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm.), przyznał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 2184,69 zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie 1044,00 zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową w kwocie 1140,69 zł. Po wznowieniu, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 28 września 2010 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (D. U. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm), uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 19 kwietnia 2006 r. w całości i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 - z tytułu JPO i nałożył sankcję w wysokości 1044,00 zł oraz z tytułu UPO i nałożył sankcję w wysokości 1140,69 zł. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała działki ewidencyjne x. Ich łączna powierzchnia wynosiła 4,64 ha (przy JPO) i 4,04 ha (przy UPO). W dniu 14 lutego 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego informujące o nieużytkowaniu przez stronę spornych gruntów w latach 2004 - 2007 w związku z pobieraniem przez nią świadczeń rolniczych z KRUS. Do pisma tego dołączono umowę z dnia 27 października 2003 r. o wydzierżawieniu gruntów na okres 10 lat, pismo dotyczące rozwiązania tej umowy z dniem 10 lipca 2007 r., nową umowę dzierżawy działek na o kres 10 lat zawartą w dniu 11 lipca 2007 r. pomiędzy stroną a J. oraz oświadczenia strony i M. z 23 i 29 stycznia 2008 r. dotyczące faktycznego użytkowania przez dzierżawcę spornych gruntów. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm.), płatności przyznawane są wyłącznie osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producentowi rolnemu) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie organu A. natomiast nie spełniała powyższych warunków na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku JPO i UPO procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ponad 50 %, wobec czego należało zastosować sankcje finansowe wskazane w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1793/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003, w okresie 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie wznowionego postępowania, zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 9 kpa. Odwołująca podała, że nie została pouczona przy składaniu wniosku o dopłaty o niemożności wydzierżawiania gruntów objętych płatnościami, organ wskazał zaś, iż o płatności może występować zarówno właściciel jak i dzierżawca działki. Pobierała rentę rolniczą w pełnej wysokości w okresie od 1 października 2003 r. do 1 września 2005 r. i od 31 lipca 2007 r. Otrzymywane płatności były przy tym przekazywane w całości dzierżawcy gruntów, a postępowanie karne dotyczące podejrzenia wyłudzenia przez nią spornych dopłat zostało umorzone. Decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż producent rolny składający wniosek o dopłaty nie był faktycznym posiadaczem działek rolnych nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do tych gruntów. Strona potwierdziła, iż w roku 2005 obowiązywała umowa dzierżawy z 27 października 2003 r., zawarta pomiędzy nią a M. wobec czego faktycznym użytkownikiem gruntów był podmiot inny niż wnioskodawca. Do otrzymania dopłat istotne jest natomiast faktyczne rolnicze użytkowanie działek, a nie bycie ich posiadaczem czy właścicielem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż art. 9 kpa nie nakłada na organy obowiązku udzielania porad prawnych, ani zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora AR i MR i umorzenie wznowionego postępowania, powtarzając argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreśliła przy tym działanie w dobrej wierze, bez chęci uzyskania nieuzasadnionego przywileju finansowego (o czym świadczyć ma przekazywanie dopłat osobie dzierżawcy gruntów). Skarżąca wskazała też, że dopiero w 2008 r. KRUS poinformował ją, że nie powinna występować o płatność, ponieważ to nie ona, lecz dzierżawca faktycznie użytkuje grunty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty zaprezentowane w skarżonej decyzji. W pismach z dnia 11 kwietnia 2011 r. i 16 maja 2011 r. strona wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków: dzierżawcy gruntów oraz x na okoliczność dotyczącą szkoleń prowadzonych w 2004 r. przez Agencję w związku z możliwością uzyskania rolniczych dopłat unijnych. Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. skarżąca podała m.in., iż wiedziała, że dla otrzymania renty rolniczej musi zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Rentę rolniczą pobierała już przed złożeniem pierwszego wniosku o dopłaty w 2004 r. Oświadczenie z dnia 30 marca 2006 r. potwierdzające osobiste użytkowanie rolnicze spornych gruntów w dobrej kulturze rolnej miała zaś napisać pod wpływem sugestii organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest oczywiście węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. W przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu 19 kwietnia 2006 r. decyzję przyznającą skarżącej płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 r., w tym Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którymi płatności przyznawane są m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producentowi rolnemu) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego (lub nie) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego ( zob. m. in. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08, lex nr 563485; wyrok WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 172/09, lex nr 550508; wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Op 387/08, lex nr 531101). Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r. organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając decyzję w dniu 19 kwietnia 2006 r. nie posiadał wiedzy o wydzierżawieniu przez wnioskodawczynię gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Powyższą informację uzyskał z pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W tej sytuacji A., ponieważ nie była użytkownikiem działek rolnych, które były przedmiotem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., nie powinna występować o te płatności. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2010 r. organ powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym: umowę dzierżawy z dnia 27 października 2003 r. o wydzierżawieniu gruntów na okres 10 lat, pismo dotyczące rozwiązania tej umowy, nową umowę dzierżawy z dnia 11 lipca 2007 r., oświadczenia skarżącej i M. dotyczące faktycznego wykonywania umowy dzierżawy oraz zaświadczenie KRUS z 20 kwietnia 2010 r. dotyczące pobierania renty rolniczej. Według organu powyższe dokumenty mają dowodzić, iż A. w dacie wydawania decyzji z dnia 19 kwietnia 2006 r. nie była użytkownikiem spornego gospodarstwa, ani nie prowadziła w nim działalności rolniczej. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić jedynie wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Po przeanalizowaniu akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt oddania w dzierżawę spornych gruntów osobie trzeciej na mocy umowy z dnia 27 października 2003 r. w zamian za świadczenie z KRUS w pełnej wysokości oraz oświadczenie strony o faktycznym nieużytkowaniu rolniczym gruntów m. in. w 2005 r. mogą być uznane (odpowiednio) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności) z tym, że w tym miejscu należy wskazać, że oświadczenie strony pochodzi z 23 stycznia 2008 r., a zatem nie istniało w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, podobnie jak i pozostałe powołane przez organ dowody, poza umową dzierżawy, zawartą w 2003r, która ma jednak podstawowe znaczenie dowodowe w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Podkreślić należy przy tym, iż umowa ta była nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, istniejącym w dniu wydawania decyzji przyznającej płatności i jednocześnie nieznanym organowi w tej dacie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy jeszcze w oświadczeniu z 30 marca 2006 r. strona skarżąca informowała organ o osobistym użytkowaniu działek zgłoszonych we wniosku w dobrej kulturze rolnej, nie ujawniając faktu zawarcia powyższej umowy dzierżawy, przenoszącej posiadanie gruntów na M. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, iż postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. W przypadku ujawnienia niezgodności wniosku z bazą danych strona jest wzywana do ich wyjaśnienia lub dokonania odpowiedniej korekty wniosku. W pkt. IX ust. 2 wniosku z dnia 12 maja 2005 r. A. oświadczyła, iż znane jej są zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. W sytuacji zaś, gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (środków krajowych i unijnych) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, iż spełnia ona wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek zaniechania w tym zakresie obciążają natomiast ujemnie danego wnioskodawcę. W niniejszej sprawie zarzut uzyskania od pracownika organu błędnej informacji dotyczącej możliwości złożenia wniosku przez obie strony umowy dzierżawy nie znalazł potwierdzenia w aktach administracyjnych. Bez znaczenia jest też fakt umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącej w zakresie przestępstwa oszustwa mającego polegać na świadomym wyłudzeniu dopłat. Wbrew tezom strony skarżącej bez wpływu na wynik sprawy była ponadto okoliczność przekazywania przez nią uzyskanych środków na rzecz rolnika faktycznie użytkującego sporne grunty. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jedyną przesłanką decydującą o zasadności przyznania dopłat było faktyczne posiadanie i użytkowanie ziemi w 2005 r., a warunek ten nie został spełniony przez skarżącą, co było w zasadzie okolicznością bezsporną. Niezasadny był ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 9 kpa, gdyż organ II instancji trafnie zauważył, że nie nakłada on na administrację publiczną szczególnego obowiązku udzielania porad prawnych, ani zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (regulujących m. in. kwestię otrzymywania płatności rolnych). W ocenie Sądu istniały przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt kpa. Fakt zawarcia umowy dzierżawy w dniu 27 października 2003r. i w konsekwencji nieużytkowanie rolnicze przez A. B. działek zadeklarowanych we wniosku o płatności bezpośrednie na rok 2005 był dla organu nową, istotną dla sprawy okolicznością, nieznaną organowi w dacie wydawania decyzji z dnia 19 kwietnia 2006 r., a istniejącą w tym momencie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd oddalił wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dowody uzupełniające mogą dotyczyć wyłącznie dowodów z dokumentów i są one dopuszczalne jedynie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Mając na względzie, że skarga okazała się bezzasadna Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.