III SA/Po 254/15

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...], skierowaną do Z. C., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 10.157,78 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 maja 2004 roku złożonego przez J. C. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 rok. Decyzja z dnia 24 grudnia 2004 roku o przyznaniu płatności została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 05 stycznia 2004 roku. Odbiór decyzji potwierdziła Z. C. (żona wnioskodawcy). W dniu 13 kwietnia 2011 roku ujawniono, że J. C. zmarł w dniu 14 maja 2004 roku, czyli przed wydaniem decyzji o przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok. Jednak środki finansowe z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 przekazano w dniu 27 stycznia 2005 roku na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę i zostały one podjęte, po śmierci beneficjenta, przez Z. C. Organ uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności warunkujące brak obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w rozumieniu art. 49 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. W dniu 21 lutego 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wezwał Z. C. do dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Wezwanie pozostało niewykonane. W konsekwencji organ wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz ewentualnie o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 rok, które zostało zainicjowane wnioskiem J. C. z dnia 14 maja 2004 roku. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że roszczenie o zwrot płatności jest przedawnione. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 68 ust. 1 ustawy – Ordynacja podatkowa roszczenie o zwrot płatności bezpośredniej jest przedawnione. Możliwość żądania zwrotu płatności ustała z końcem 2008 roku. Decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranego świadczenia została doręczona stronie po upływie prawie 9 lat. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 49 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, to i tak roszczenia uznać należy za przedawnione. Upłynął bowiem 4-letni termin przewidziany na jego dochodzenie. Organ błędnie przyjął, że Z. C. wypłacając kwotę płatności bezpośredniej z własnego rachunku bankowego nie działała w dobrej wierze. Do tego zarówno przyznanie, jak i wypłata płatności bezpośrednich były skutkiem błędu organu administracji publicznej. Organ naruszył zasadę prawdy materialnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), gdyż nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego. Odwołująca się podniosła również, że spełniała w 2004 roku wszystkie warunki do uzyskania płatności. Posiadała gospodarstwo rolne od dnia śmierci męża, a wchodzące w skład gospodarstwa grunty rolne utrzymywała w dobrej kulturze rolnej oraz przy zachowaniu wymogów ochrony środowisk. Płatność za 2004 rok powinna zostać przyznana Z. C. Wniosek podpisał jej zmarły mąż, ale nie ma wątpliwości, że taka płatność w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczyła wspólnie prowadzonego gospodarstwa rolnego i kwota z tej płatności weszłaby w skład majątku wspólnego małżonków. Błędem organu było przeprowadzenie postępowania i wydane decyzji po śmierci jej adresata oraz prowadzenie postępowania administracyjnego pod nieobecność małżonki wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok 2004 jest jeszcze w toku, albowiem nie została rozstrzygnięta w nim kwestia sukcesji po zamarłym J. C. Przy czym postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku, uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w nim podniesione. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, którego celem musi być ustalenie spadkobierców gruntów rolnych, których dotyczył wniosek z dnia 14 maja 2004 roku. Okoliczności sprawy należy ponownie rozważyć z uwzględnieniem treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności. W konsekwencji organ pierwszej instancji powinien uwzględnić, że tylko spadkobierca, składając stosowny wniosek, może wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Dopiero weryfikacja wskazanych kwestii pozwoli ustalić czy w przedmiotowej sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności za 2004 rok. Z. C. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 68 ust. 1 ustawy – Ordynacja oraz art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92, jak też z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 roku nie rozstrzygał kwestii dotyczącej przedawnienia, czy też dobrej wiary skarżącej, gdyż kluczowym zagadnieniem w ocenie organu odwoławczego jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości przejęcia prawa do płatności przez Z. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd nie ujawnił w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 - dalej P.p.s.a.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy poza sporem pozostają ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na wniosek J. C. z dnia 14 maja 2004 roku wydał decyzję z dnia 24 grudnia 2004 roku o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok. Odbiór decyzji potwierdziła Z. C. w dniu 05 stycznia 2004 roku. W dniu 13 kwietnia 2011 roku organy ujawniły, że J. C. zmarł w dniu 14 maja 2004 roku, czyli przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Środki finansowe z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 zostały przekazane w dniu 27 stycznia 2015 roku na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę. Środki finansowe z rachunku podjęła żona zmarłego beneficjenta. Z. C. została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych płatności pismem z dnia 21 lutego 2014 roku. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności zostało wszczęte w dniu 31 marca 2014 roku. Kompetencja do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego aktualizuje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części - art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.). Od uzasadnienia decyzji można odstąpić, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jednak nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania - art. 107 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy - art. 8, art. 11 w związku z art. 107 §3 ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanych uregulowań wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] miał procesowy obowiązek rozpoznania, rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych kwestii dla załatwianej sprawy w tym także tego, czy istnieje konieczność prowadzenia postępowania w sprawie orzeczenia zwrotu nienależnej płatności. Jeżeli bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, bo zrealizowane zostały przesłanki o których mowa w art. 49 ust. 4 lub ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92, to wszczęte postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] rozpoznał i rozstrzygnął te kwestie oraz przedstawił własne stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji. Natomiast Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] "uwzględnił odwołanie", aczkolwiek z innych względów niż podniesione w jego treści. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy naruszył obowiązki procesowe, gdyż nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji własnej oceny, co do wyraźnie eksponowanej w treści odwołania, kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. W ocenie Sądu, chociaż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył inne przepisy postępowania rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie mogło to mieć istotnego wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, a kwestia zwrotu nienależnie pobranych płatności nadal pozostaje aktualna. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] trafnie uznał, że kwestia "przedawnienia" obowiązku nienależnej płatności za rok 2004 została unormowana w aktach prawa wspólnotowego. Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 utraciło moc obowiązującą z dniem 07 maja 2004 roku jednak zachowało moc obowiązującą w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 roku (art. 80 ust. 1 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008). W świetle treści powołanego aktu prawnego (art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001), obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się, jeśli o decyzji o zwrocie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Natomiast, co do zasady, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, a jeśli beneficjent działał w dobrej wierze okres ten jest ograniczony do czterech lat. Wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzą podstawy dla stwierdzenia, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Jeśli nawet przyjąć, że organy popełniły błąd przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności, to rzeczony błąd nie dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność powiadomienia zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności. W chwili doręczania decyzji o przyznaniu płatności oczywistym stało się dla Z. C., że jako adresat decyzji o przyznaniu płatności został wskazany jej zmarły mąż. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, że błędne wskazanie adresata decyzji nie mogło w zwykłych okolicznościach zostać wykryte przez Z. C. Skarżąca nie składała wniosku o dopłaty, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej od około 6 miesięcy. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności pozostaje aktualny także w świetle art. 49 ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001. Zgodnie z treścią powołanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności upada, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że środki z tytuł dopłat zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku w dniu 27 stycznia 2005 roku. Natomiast pismo z żądaniem zwrotu nienależnej płatności zostało wystosowane do Z. C. w dniu 21 lutego 2014 roku. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie orzeczenia zwrotu nienależnie pobranej płatności zostało doręczone skarżącej w dniu 01 kwietnia 2014 roku. Uznać zatem należy, że powiadomienie Z. C. o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce przed upływem 10 lat od daty płatności, a nawet przed upływem 10 lat od daty wydania decyzji o przyznaniu płatności. Wbrew zarzutom skargi do spraw zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania przepis art. 68 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2015, poz. 613 ze zm.). Powołany przepis normuje tzw. wygaśnięcie prawa do wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe powstałe z mocy prawa. Kwestia wygaśnięcia prawa do wydania decyzji została w sposób odmienny uregulowana w art. 29 ust.1-7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.) oraz w przepisach aktów prawa wspólnotowego rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Z powołanych regulacji wynika, że termin do wydania decyzji o zwrocie nienależnych płatności pozostaje otwarty nawet po upływie dziesięciu lat, jeżeli tylko okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie jest dłuższy niż dziesięć lat. Z kolei termin procesowy na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym (wydanie decyzji) wynosi 3 miesiące – art. 29 ust. 9 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tym stanie rzeczy aktualne pozostaje zagadnienie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości przejęcia prawa do płatności przez Z. C. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).