III SA/Po 255/15

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku [...], skierowaną do Z. C., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 3.737,52 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 maja 2004 roku złożonego przez J. C. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał stronie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja z dnia 24 grudnia 2004 roku o przyznaniu płatności została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 05 stycznia 2004 roku. Odbiór decyzji potwierdziła Z. C. W dniu 13 kwietnia 2011 roku ujawniono, że J. C. zmarł w dniu 14 maja 2004 roku, czyli przed wydaniem decyzji o z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2004 rok. Środki finansowe z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004 zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę i zostały podjęte, po śmierci beneficjenta, przez Z. C. W dniu 21 lutego 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wezwał Z. C. do dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wezwanie pozostało niewykonane. W konsekwencji organ wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz ewentualnie o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok, które zostało zainicjowane wnioskiem J. C. z dnia 14 maja 2004 roku. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że roszczenie o zwrot płatności jest przedawnione. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 68 ust. 1 ustawy – Ordynacja podatkowa roszczenie o zwrot płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest przedawnione. Możliwość żądania zwrotu płatności ustała z końcem 2008 roku. Decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranego świadczenia została doręczona po upływie prawie 9 lat. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 49 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, to i tak roszczenia uznać należy za przedawnione. Upłynął bowiem 4-letni termin przewidziany na jej żądanie. Organ błędnie przyjął, że Z. C. wypłacając kwotę płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z własnego rachunku bankowego nie działała w dobrej wierze. Ponadto przyznanie i wypłata płatności były skutkiem błędu organu administracji publicznej. Organ naruszył zasadę prawdy materialnej (art. 7 Kodeku postępowania administracyjnego), gdyż nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego. Odwołująca się podniosła również, że spełniała w 2004 roku wszystkie warunki do uzyskania płatności. Posiadała gospodarstwo rolne od dnia śmierci męża, wchodzące w skład gospodarstwa grunty rolne utrzymywała w dobrej kulturze rolnej oraz przy zachowaniu wymogów ochrony środowisk. Płatność powinna zostać przyznana Z. C. Pomimo tego, że wniosek podpisał jej zmarły mąż to nie ulega wątpliwości, że taka płatność w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczyła wspólnie prowadzonego gospodarstwa rolnego i kwota z tej płatności weszłaby w skład majątku wspólnego małżonków. Błędem organu było przeprowadzenie postępowania i wydane decyzji po śmierci jej adresata oraz prowadzenie postępowania administracyjnego pod nieobecność małżonki wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok 2004 jest jeszcze w toku, albowiem nie została rozstrzygnięta w nim kwestia sukcesji po zamarłym J. C. Przy czym postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...], uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, którego celem musi być ustalenie spadkobierców gruntów rolnych, których dotyczył wniosek z dnia 14 maja 2004 roku. Okoliczności sprawy należy ponownie rozważyć z uwzględnieniem treści § 7a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem organ pierwszej instancji powinien uwzględnić, że tylko uprawniony spadkobierca, składając stosowny wniosek, może wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Weryfikacja wskazanych kwestii pozwoli dopiero ustalić czy w przedmiotowej sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności za 2004 rok. Z. C. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 68 ust. 1 ustawy – Ordynacja oraz art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92, jak tez z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że w decyzji z dnia 12 stycznia 2015 roku nie rozstrzygał kwestii dotyczącej przedawnienia, czy też dobrej wiary skarżącej, gdyż kluczowym zagadnieniem w ocenie organu odwoławczego jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości przejęcia prawa do płatności przez Z. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd nie ujawnił w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 - dalej P.p.s.a.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy poza sporem pozostają okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Za podstawę faktyczną dla sądowej kontroli kwestionowanych aktów administracyjnych Sąd przyjął, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na wniosek J. C. z dnia 14 maja 2004 roku wydał decyzję z dnia 24 grudnia 2004 roku o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. Odbiór decyzji potwierdziła Z. C. w dniu 05 stycznia 2004 roku. W dniu 13 kwietnia 2011 roku organy ujawniły, że J. C. zmarł w dniu 14 maja 2004 roku, czyli przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Środki finansowe z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004 zostały przekazane w dniu 27 stycznia 2015 roku na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę i zostały podjęte, po śmierci beneficjenta, przez jego żonę. Z. C. została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych płatności pismem z dnia 21 lutego 2014 roku. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności zostało wszczęte w dniu 31 marca 2014 roku. Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Od uzasadnienia decyzji można odstąpić, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jednak nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 §4 ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego). Z powołanych uregulowań wynika, że organ administracji publicznej ma procesowy obowiązek rozpoznania, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia wszystkich istotnych kwestii dla załatwianej sprawy w tym także tego, czy istnieje konieczność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Na gruncie kontrolowanej sprawy ten obowiązek został wyeksponowany treścią odwołania, w którym strona podniosła zarzuty bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu podniesienie takiego zarzutu w odwołaniu nie aktualizowało obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 §1 w związku z art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego). Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, a kwestia zwrotu nienależnie pobranych płatności nadal pozostaje aktualna. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zrealizowane przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 lub ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92. Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 utraciło moc obowiązującą z dniem 07 maja 2004 roku, jednak zachowało ono moc obowiązującą w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 roku (art. 80 ust. 1 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008).. W świetle treści powołanego aktu prawnego (art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001), obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się, jeśli o decyzji o zwrocie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Natomiast, co do zasady, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, a jeśli beneficjent działał w dobrej wierze okres ten jest ograniczony do czterech lat. Wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzą podstawy dla stwierdzenia, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Jeśli nawet przyjąć, że organy popełniły błąd przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności, to rzeczony błąd nie dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność powiadomienia zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności. W chwili doręczania decyzji o przyznaniu płatności oczywistym stało się dla Z. C., że jako adresat decyzji o przyznaniu płatności został wskazany jej zmarły mąż. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, że błędne wskazanie adresata decyzji nie mogło w zwykłych okolicznościach zostać wykryte przez Z. C. Skarżąca nie składała wniosku o dopłaty, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej od około 6 miesięcy. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności pozostaje aktualny także w świetle art. 49 ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001. Zgodnie z treścią powołanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności upada, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że środki z tytułu dopłat zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku w dniu 27 stycznia 2005 roku. Natomiast pismo z żądaniem zwrotu nienależnej płatności zostało wystosowane do Z. C. w dniu 21 lutego 2014 roku. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie orzeczenia zwrotu nienależnie pobranej płatności zostało doręczone skarżącej w dniu 01 kwietnia 2014 roku. Uznać zatem należy, że powiadomienia Z. C. o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce przed upływem 10 lat od daty płatności, a nawet przed upływem 10 lat od daty wydania decyzji o przyznaniu płatności. Wbrew zarzutom skargi do spraw zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania przepis art. 68 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2015, poz. 613 ze zm.). Powołany przepis normuje tzw. wygaśnięcie prawa do wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe powstałe z mocy prawa. Wskazany w skardze art. 68 ust. 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nie może nawet odpowiednio znaleźć zastosowania do kontrolowanej sprawy. Kwestia wygaśnięcia prawa do wydania decyzji została w sposób odmienny uregulowana w art. 29 ust.1-7 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.) oraz w przepisach aktów prawa wspólnotowego rozporządzenie Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Z powołanych regulacji wynika, że termin do wydania decyzji o zwrocie nienależnych płatności pozostaje otwarty nawet po upływie dziesięciu lat, jeżeli tylko okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie jest dłuższy niż dziesięć lat. Z kolei termin procesowy na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym (wydanie decyzji) wynosi 3 miesiące – art. 29 ust. 9 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] "uwzględnił odwołanie", aczkolwiek z innych względów niż podniesione w jego treści. Podejmując takie rozstrzygnięcie oraz nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niewątpliwie naruszył obowiązki procesowe, gdyż nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji oceny, co do wyraźnie eksponowanej w treści odwołania, kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. W ocenie Sądu, chociaż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] naruszył inne przepisy postępowania rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak nie mogło to mieć istotnego wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Aktualne bowiem pozostaje zagadnienie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości przejęcia prawa do płatności przez Z. C. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).