III SA/Po 26/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska WSA Maria Kwiecińska Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do składania wyjaśnień I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. . /-/M. Kosewska /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia [...] lipca 2004 r. wezwał skarżącą M. M. do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Odbiór wezwania M. M. potwierdziła własnoręcznym podpisem dnia 3 sierpnia 2004 r. Skarżącą pouczono, że w celu złożenia wyjaśnień należy zgłosić się osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR lub przesłać na jego adres korektę z podaniem znaku sprawy. W związku z bezskutecznym upływem terminu do usunięcia braków we wniosku, w dniu [...] sierpnia 2004 r. wniosek o przyznanie płatności pozostawiono bez rozpoznania. Powyższe pismo skierowano do wnioskodawczyni, nie odebrała ona jednak przedmiotowej korespondencji pod wskazanym adresem i w dniu [...] września 2004 roku wróciła ona do nadawcy z adnotacją doręczyciela – "zwrot do nadawcy , nie podjęto w terminie". Pismem z dnia [...]stycznia 2005 r. skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do składania wyjaśnień z powodu złego stanu zdrowia i częstych pobytów w szpitalu. Do wniosku załączono zaświadczenia lekarskie potwierdzające, iż z uwagi na stan zdrowia skarżąca nie mogła się stawić osobiście na wezwanie ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przywrócenia terminu. Uzasadniając wskazano, iż dostarczone dokumenty zawierają zbyt ogólne stwierdzenia, a wyjaśnienie sprawy nie wymagało osobistego stawiennictwa, o czym skarżąca została pouczona. W przewidzianym ustawą terminie skarżąca wniosła zażalenie, w którym podniosła, że w okresie, w którym upływał wyznaczony termin jej stan zdrowia wymagał leżenia, dlatego przebywała u córki. M. M. nie wiedziała także o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W załączeniu przesłano dodatkowe zaświadczenia lekarskie z dnia [...] lipca 2004 r. i [...] lipca 2004 r., w których skarżącej zalecano leżenie, a także z dnia [...] sierpnia 2004 roku. Dyrektor Oddziału Regionalnego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji (brak dowodu doręczenia). Uzasadniając wskazano, iż z przedstawionych dokumentów nie wynika, jakoby skarżąca nie mogła usunąć braków wniosku w sierpniu 2004 r., a w terminie, w którym skierowano do niej przedmiotowy wniosek nie mogła przebywać u córki, gdyż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowego wezwania widnieje własnoręczny podpis skarżącej. Ponownie podkreślono, że usunięcie braków wniosku nie wymagało osobistego stawiennictwa w ARiMR, bowiem skarżąca mogła pocztą przesłać korektę wniosku. Organ uznał, iż wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku swojej winy w dochowaniu terminu do złożenia korekty. W wyniku rozpoznania skargi M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 488/05 uchylił oba wskazane wyżej postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę do przywrócenia terminu na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - t.j.), dalej k.p.a., stanowi art. 58, określający przesłanki (§ 1 i § 2), których łączne wystąpienie uzasadnia przywrócenie terminu. Wnioskujący o przywrócenie terminu musi uprawdopodobnić brak swojej winy w uchybieniu terminu, co oznacza, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowany podmiot wniosku o przywrócenie terminu, z zachowaniem nieprzywracalnego terminu do wniesienia tego wniosku - 7 dni od ustania przeszkody - (trzecia przesłanka) i równoczesne dopełnienie czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin (czwarta przesłanka). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż składający wniosek ma jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić wiarygodność twierdzenia o niemożności zachowania określonego terminu. Sad zważył dalej, że skoro nie można stronie poczytać za winę niedopełnienia jakiegoś nadzwyczajnego wysiłku, np. zagrażającego jej zdrowiu lub życiu, a skarżąca przedstawiła szereg dokumentów medycznych świadczących, iż z powodu choroby nie mogła stawić się na wezwanie do ARiMR należało uznać, że przesłanka uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku winy została w ten sposób spełniona. W dniu [...] maja 2006 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż M. M. uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, złożone zaświadczenia lekarskie potwierdzają jedynie, iż skarżąca była osobą chorą przewlekle, jednakże choroba ta nie uniemożliwiała jej poruszania się i dokonywania wszelkich czynności. Choroba, którą Sąd I instancji przyjął jako podstawę do uchylenia postanowień organów ARiMR I i II instancji odmawiających przywrócenia terminu trwała już w dacie złożenia niekompletnego wniosku, tj. dnia [...] czerwca 2004 r. (z zaświadczeń lekarskich wynika, że skarżąca chorowała od 2003 r.), zatem nie mogła stanowić uzasadnienia dla niepodejmowania przez nią czynności w wyznaczonych terminach. W dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, jak i w dacie otrzymania wezwania do uzupełnienia wniosku, aż do dnia złożenia przez M. M. wniosku o przywrócenie terminu, stan zdrowia skarżącej nie zmienił się, co wynika z przedłożonych zaświadczeń lekarskich. Żadne z zaświadczeń, o których mowa wyżej, nie wskazuje też na niemożność podejmowania jakichkolwiek czynności. Nie można zatem, przewlekłej choroby, która nie była chorobą obłożną, traktować jako obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej podjęcie czynności zgodnych z wezwaniem. Zaznaczyć trzeba, iż w czasie choroby (poza lipcem i sierpniem 2003 r.) skarżąca nie przebywała też w szpitalu. Skarżący zarzucił wyrokowi sądu nieuwzględnienie faktu, iż M. M. osobiście odebrała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] lipca 2004 r., zawierające pouczenie o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania, jak też pouczenie o możliwości uzupełnienia braków poprzez przesyłanie korekty wniosku na adres biura powiatowego (bez wymogu osobistego stawiennictwa). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skarżąca nie uprawdopodobniła, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2004 r., tj. od dnia osobistego odebrania wezwania, do dnia [...] sierpnia 2004 r., kiedy to upływał termin do uzupełnienia wniosku, zaszły obiektywne okoliczności, niezależne od jej woli, które uniemożliwiły jej zastosowanie się do wezwania. Subiektywne okoliczności (w tym przewlekła choroba) są niewystarczające dla uznania braku winy w uchybieniu terminu przez M. M. gdyż zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, mogła ona przesłać korektę wniosku przez pocztę i w tym celu mogła posłużyć się osobami trzecimi, w tym córką, u której jak twierdzi przebywała. M. M. nie uprawdopodobniła zatem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, nie uwiarygodniła staranności swojego działania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 roku uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od M. M. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Podzielając stanowisko skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przedłożone przez stronę zaświadczenia lekarskie z dnia [...] i [...] lipca 2004 roku nie mogą stanowić miarodajnego dowodu na okoliczność, iż skarżąca po osobistym odbiorze wezwania w dniu [...] sierpnia 2004 roku nie mogła z powodu stanu zdrowia osobiście lub za pośrednictwem innej osoby uzupełnić wniosku z terminie 7 dni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda choroba jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, lecz tylko taka, która uniemożliwiła stronie spełnienie obowiązku. Sąd ocenił, iż przedłożona przez skarżącą dokumentacja nie wykazała, aby stan zdrowia uniemożliwiał M. M. osobiste stawiennictwo w siedzibie organu, a także uniemożliwiał jej uzupełnienie wniosku i nadanie go przez pocztę osobiście lub przez domownika. Wreszcie Sąd wskazał, iż skoro z akt sprawy nie wynika w jakiej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu oraz brak jest dowodu pozwalającego na przyjęcie, iż skarżąca dopełniła czynności, dla której określony był termin, a Sąd I instancji nie ocenił przesłanek przywrócenia terminu, wynikających z art. 58 § 2 Kpa – to zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżącą. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz1270 ze zmianami) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym zakresie jednakże ustawowe podstawy zaskarżenia wyznaczają sądowi orzekającemu maksymalny zakres rozpoznania skargi, poza który sąd ten nie może wykroczyć. Jednocześnie, zgodnie z art. 190 cytowanej ustawy Sąd , któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu wykładnią prawa nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie kwestia oceny faktu uprawdopodobnienia przez M. M. braku winy nie stanowi zagadnienia z zakresu wykładni prawa w rozumieniu art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz mieści się w obszarze dotyczącym oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym sąd orzekający ma możliwość samodzielnego zinterpretowania załączonych do wniosku o przywrócenie terminu dokumentów , ale też może ograniczyć się do rozumowania (sugestii), które znalazło się w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią 58 Kpa dla przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności muszą wystąpić łącznie cztery przesłanki: uprawdopodobnienie braku swojej winy w uchybieniu terminu przez osobę zainteresowaną, drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowany podmiot wniosku o przywrócenie terminu, z zachowaniem nieprzywracalnego terminu do wniesienia tegoż wniosku i wreszcie równoczesne dopełnienie czynności, dla której ustanowiony był przywracalny termin. Skarżąca, już po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przedłożyła odpowiedź lekarza specjalisty z nieczytelną datą wystawienia, z której wynika jedynie, iż w dniu [...] lipca 2004 roku nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia M. M. i w związku z powyższym nie miała ona zdolności do osobistego stawiennictwa na rozprawie sądowej. Kolejne zaświadczenie z dnia [...] lipca 2004 roku dotyczyło także niemożności stawiennictwa osobistego na rozprawie w dniu [...] lipca 2004 roku w Sądzie Rejonowym w W.. Dopiero wystawione w styczniu 2005 roku przez lekarza rodzinnego zaświadczenie odnosiło się do postępowania przed organem administracji, ale w żaden sposób nie określało daty niemożności stawiennictwa osobistego, bądź czasu jej trwania. Natomiast dołączone do zażalenia od postanowienia organu I instancji dokumenty w postaci opinii lekarzy specjalistów z dnia [...] i [...] lipca 2004 roku zawierają zalecenia leżenia, jednakże ostatnie, z dnia [...] sierpnia 2004 roku nie wskazuje już konieczności leżenia, a jedynie ćwiczenia i poruszanie się przy pomocy kul łokciowych. Sąd uznał, iż w dacie wyznaczonej dla dokonania czynności nie zaistniała przeszkoda nie do przezwyciężenia przez stronę osobiście czy też za pośrednictwem członka rodziny, co w szczególności ma znaczenie w sytuacji, gdy skarżąca nie była zobowiązana do osobistego stawiennictwa, bowiem w wezwaniu wskazano możliwość nadesłania korekty wniosku, a nie dokonywania tej korekty osobiście w siedzibie organu. Nie sposób jednoznacznie wskazać przeszkody, która uniemożliwiła M. M. sprostowanie wniosku o dopłaty za pośrednictwem poczty, nie wynika to także z załączonej dokumentacji. Choroba, na którą zapadła skarżąca trwała od roku 2003 i nie była w dacie dokonania czynności chorobą nagłą, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu. Skarżąca nie wykazała innych okoliczności, z których można by wywieźć prawdopodobieństwo twierdzenia, że nie zawiniła, bądź, że nie dopuściła się niedbalstwa. Jednakże dla oceny merytorycznej wniosku M. M. wymagane było spełnienie wszystkich wymogów wskazanych w treści art. 58 Kpa, a nie tylko przesłanek wynikających z paragrafu 1 tegoż artykułu tj. złożenia wniosku i uprawdopodobnienia braku winy. Bowiem – jak wyżej wskazano - dla przywrócenia terminu muszą wystąpić przesłanki z § 1 i § 2 art.58 Kpa łącznie. Dokonując oceny reguł rozpoznania przez organy administracji publicznej wniosku skarżącej Sąd uznał, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ nie rozpatrzył wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla przywrócenia terminu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z akt sprawy nie wynika czy wnioskodawczyni dopełniła czynności, o której mowa w § 2 artykułu 58 Kpa, a co za tym idzie, czy czynności tej dopełniła w nieprzywracalnym terminie 7 dni. Przy czym wskazać należy, że dla oceny zachowania tego nieprzywracalnego terminu istotny jest nie moment dowiedzenia się o konieczności dokonania takiej czynności, ale moment ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ nie wykazał, czy strona o przekroczeniu terminu dowiedziała się po dacie ustania przyczyny, czy przed tą datą. Ustalenie takie jest istotne z punktu widzenia zasadności wniosku, bowiem nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby strona, która o przekroczeniu terminu dowiedziała się po dacie ustania przyczyny, złożyła skuteczny wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast niezachowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu skutkować będzie także wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W kwestii kolejnej przesłanki rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym tj. równoczesnego dokonania czynności, której strona nie dokonała w terminie, stwierdzić należy, iż także ta okoliczność nie wynika z akt sprawy i nie została przez organ rozpatrzona. W tym miejscu podkreślić należy, iż wniosek o przywrócenie terminu bez równoczesnego dokonania czynności dotknięty jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu. W takiej bowiem sytuacji właściwy organ może pozostawić bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu w wypadku , gdy zainteresowany wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dopełni czynności, dla której ustanowiony był termin. Sąd pragnie podkreślić, iż niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności skutkować może tylko koniecznością zastosowania procedury określonej w art. 64§2 Kpa, polegającej na wezwaniu wnoszącego do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W takim wypadku nie zachodzi więc możliwość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Nie można przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała. Gdyby strona nie uczyniła zadość temu wezwaniu, wówczas to–zgodnie z art. 64 § 2 Kpa – wniosek o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania, a nie wydawać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (Wyrok NSA –Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2000 roku, S.A./Bk 142/00). Powyższe rozważania, dotyczące reguł rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności sposobu jego rozpoznania prowadzą do wniosku, iż nie rozpatrzenie przez organ wszystkich przesłanek przywrócenia terminu stanowiło naruszenie przepisów postępowania i miało istotny wpływ na jego wynik. Czym innym bowiem z punktu widzenia ochrony praw strony jest negatywna decyzja merytoryczna, a czym innym pozostawienie podania bez rozpoznania, o którym organ ma obowiązek jedynie powiadomić wnoszącego podanie. Reasumując, stwierdzić należy, iż organ orzekający powinien rozpoznać sprawę ponownie, uwzględniając poglądy i wytyczne Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczyć może także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku. /-/M. Kosewska /-/M. Ławniczak /-/ M. Kwiecińska T.M.d