III SA/Po 261/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 stycznia 2011 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 13 lutego 2006 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z póź. zm.),§ 6 ust.1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) przyznał E. B. płatność ONW w łącznej wysokości 2121,15 zł, (ONW Nizinne strefa I – 2005), w tym środki budżetu Unii Europejskiej 1696,82 zł. Po wznowieniu, postanowieniem z dnia 26 października 2010 r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z póź. zm.), § 6 ust. 1 w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm), w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOR) (Dz.U. L. 153 z 30.04.2004 r. z późn. zm.) uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 13 lutego 2006 r. w całości i odmówił E. B. przyznania płatności ONW na rok 2005. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 11,85 ha. W dniu 9 stycznia 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Palcówka Terenowa informujące o nieużytkowaniu przez stronę spornych gruntów od dnia 1 stycznia 2004 r. w związku z pobieraniem przez niego świadczeń rolniczych z KRUS. Do pisma tego dołączono umowę z dnia 14 października 2002 r. o wydzierżawieniu gruntów W. T. na okres 10 lat oraz oświadczenia obu stron umowy z dnia 22 i 29 grudnia 2008 r. potwierdzające faktyczną realizację powyższej umowy dzierżawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski fundusz Orientacji i Gwarancji rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. , z późn. zm.) oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie spełniał powyższych warunków na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Wobec powyższego organ I instancji uchylił z urzędu decyzję z dnia 13 lutego 2006 r. w całości i odmówił przyznania płatności na rok 2005. W odwołaniu od tej decyzji E. B. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o przeprowadzenie dowodu na okoliczność wprowadzenia strony w błąd przez pracowników organu pomimo wiedzy o wydzierżawieniu gruntów osobie trzeciej od 2002 r. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż strona informowała Starostwo Powiatowe (o czym świadczy prezentata organu na piśmie z dnia 14 października 2002 r.), Urząd Gminy i organ I instancji o zawarciu umowy dzierżawy. Wnioskodawca uzyskał od pracowników organu zapewnienie, iż wniosek może złożyć właściciel albo posiadacz gruntu. Otrzymane płatności przekazano w całości dzierżawcy działek rolnych. Decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych na obszarze ONW, na których prowadzona jest działalność rolnicza, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż producent rolny składający wniosek o dopłaty nie był faktycznym posiadaczem działek rolnych nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności do tych gruntów. Strona potwierdziła, iż w roku 2005 obowiązywała umowa dzierżawy z 14 października 2002 r., wobec czego faktycznym użytkownikiem gruntów był podmiot inny niż wnioskodawca. Do otrzymania dopłat istotne jest faktyczne rolnicze użytkowanie działek, a nie bycie ich posiadaczem czy właścicielem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż strona informowała w dniu 14 i 15 października 2002 r. o podpisaniu umowy dzierżawy Starostwo Powiatowe i KRUS, jednak z akt administracyjnych nie wynika, by dane te zostały następnie przekazane do organu I instancji przed wydaniem decyzji przyznającej dotacje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako naruszającej prawo poprzez błędną interpretację art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa w ustalonym stanie faktycznym, bezzasadne uznanie, że informacje przekazane pracownikom Starostwa nie zostały przekazane następnie do organu I instancji oraz naruszenie art. 9 kpa. W uzasadnieniu skargi powołano się generalnie na argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, dotyczące informowania organu I instancji o zawarciu umowy dzierżawy spornych gruntów oraz błędnego poinformowania strony przez pracowników organu o możliwości złożenia wniosku przez właściciela gruntów. Jednym z tych pracowników miał być R. K. Świadkiem tych kontaktów miał być, według skarżącego, dzierżawca gruntów W. T. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. skarżący stwierdził m. in., że w momencie wydawania decyzji o dotacjach pracownicy organu mieli wiedzę o oddaniu działek w dzierżawę, co odnotowano ponadto w ewidencji gruntów. O możliwości złożenia wniosku przez właściciela gruntów oddanego w dzierżawę informowali skarżącego i innych rolników ( m. in. I. B.) pracownicy organu I instancji – R. K. i M. B. Świadkiem tych zdarzeń był wielokrotnie W. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Wskazać należy na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu 13 lutego 2006 r. decyzję przyznającą skarżącemu płatność ONW do gruntów rolnych na rok 2005. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), zgodnie z którym płatność ONW przyznaje się wyłącznie rolnikowi prowadzącemu działalność rolniczą na obszarze ONW wynoszącym minimum 1 ha. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego ( lub nie ) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego ( zob. m. in. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08, lex nr 563485; wyrok WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 172/09, lex nr 550508; wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Op 387/08, lex nr 531101 ). Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 kpa postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając decyzję nie posiadał wiedzy o wydzierżawieniu przez wnioskodawcę gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Następnie, postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym: umowę z dnia 14 października 2002 r. o wydzierżawieniu gruntów na okres 10 lat, oświadczenia stron umowy potwierdzające jej faktyczną realizację oraz pismo strony z dnia 17 lutego 2010 r. potwierdzające pobieranie renty rolniczej i nieprowadzenie osobistej działalności gospodarczej na spornych gruntach od 2002 r. W ocenie organu powyższe dokumenty mają dowodzić, iż wnioskodawca w momencie wydawania decyzji nie był użytkownikiem spornego gospodarstwa ani nie prowadził w nim działalności rolniczej. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt oddania w dzierżawę spornych gruntów osobie trzeciej na mocy umowy z dnia 14 października 2002 r. w zamian za świadczenie z KRUS oraz oświadczenie strony o faktycznym nieużytkowaniu rolniczym gruntów od 2002 r. mogą być uznane ( odpowiednio ) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności) z tym, że w tym miejscu należy wskazać, że oświadczenie strony pochodzi z 2008 r., zatem nie istniało w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, podobnie jak i pozostałe powołane przez organ dowody, poza umową dzierżawy. Nie mogły one więc spowodować uchylenia decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono, że powyższa okoliczność dotycząca wydzierżawienia gruntów, a co za tym idzie faktycznego użytkowania spornych gruntów była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji, pomimo że strona w odwołaniu podnosiła, iż przed złożeniem wniosku poinformowała pracownika Biura Powiatowego Agencji o tym, że przekazała grunty rolne w dzierżawę, uzyskując informację, że pomimo tego może ubiegać się o płatności. Tej kwestii organ odwoławczy nie wyjaśnił w decyzji, pomimo jej istotnego znaczenia dla istnienia przesłanki wznowienia. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – dane w nich zawarte dotyczące zadeklarowanych działek ewidencyjnych i działek rolnych mogą być m. in. porównywane z bazami danych, w tym m. in. z bazą ewidencji gruntów i budynków. W przypadku niezgodności we wniosku strona jest wzywana o ich wyjaśnienie lub dokonanie odpowiedniej korekty wniosku. W odwołaniu strona podnosiła, iż organ I instancji z urzędu powinien mieć wiedzę o zawarciu i faktycznym wykonywaniu umowy dzierżawy umożliwiającej wypłatę skarżącemu renty rolniczej. O okoliczności tej strona zawiadomiła skutecznie Starostwo Powiatowe i Urząd Gminy, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Strona miała też konsultować zasadność składania wniosku o dopłaty z pracownikami organu I instancji, czego wielokrotnym świadkiem był dzierżawca gruntów – W. T. Również ten zarzut nie został rozpoznany przez Dyrektora ARiMR mimo tego, iż dotyczy okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podnosząc ten zarzut skarżący wskazywał, że organy Agencji rozpoznając jego wniosek o przedmiotowe płatności miały wiedzę o tym, że wnioskodawca wydzierżawił swoje gospodarstwo. Posiadanie takiej wiedzy, przed wydaniem decyzji przyznającej płatności w kolejnych latach, pozbawia natomiast tę okoliczność cechy nowości i braku wiedzy organu o tej okoliczności. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących tego, dlaczego pomimo tezy strony odwołującej się o fakcie informowania określonych organów ( w tym pracowników organu I instancji ) o istnieniu i faktycznym wykonywaniu umowy dzierżawy, sam fakt zawarcia tej umowy miał być okolicznością nieznaną organowi I instancji w dacie podejmowania decyzji o przyznaniu płatności. Skoro w odwołaniu strona powoływała się na błędne informacje uzyskiwane od konkretnych pracowników organu ( w skardze wskazano na osobę R. K.), to rzeczą organu odwoławczego było dokonanie odpowiednich ustaleń faktycznych na okoliczność współpracy skarżącego z organami Agencji, poprzez przesłuchanie samego skarżącego, wskazanych przez niego pracowników organu oraz W. T., który miał być wielokrotnym świadkiem rozmów prowadzonych w kwestii ubiegania się o dopłaty. Brak wyjaśnień organu odwoławczego w tym zakresie uniemożliwia praktycznie sądową kontrolę zasadności stwierdzenia w niniejszej sprawie istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie wiadomo bowiem w istocie, czy organ miał faktyczne podstawy do skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylenia decyzji o przyznaniu płatności. Powyższe zaniechania procesowe organu oznaczały naruszenie art. 7 (zasady wyjaśniania stanu faktycznego sprawy), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 107 § 3 kpa. Jak już wskazano powyżej, zastosowanie nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Obowiązek ten dotyczy m. in. wszechstronnego wyjaśniania przyczyn wznowienia, które może prowadzić ostatecznie do negatywnych dla strony skutków materialnoprawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do twierdzeń strony o poinformowaniu pracownika Biura Powiatowego o wydzierżawieniu gruntów, przeprowadzając w tym zakresie przynajmniej dowód z przesłuchania strony oraz określonych świadków ( w tym wskazanych przez stronę pracowników organu I instancji ). Wymaga wyjaśnienia, iż Sąd na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka W. T. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a zatem nie ma możliwości dokonywania własnych ustaleń faktycznych. Zadaniem sądu jest bowiem ocena prawidłowości działań podjętych przez organy administracji, dokonanych przez nich ustaleń faktycznych oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W powołanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd rozpoznając sprawę nie miał zatem podstaw prawnych do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadka. Natomiast, jak zauważono powyżej, obowiązek przeprowadzenia powołanego dowodu na wskazaną okoliczność spoczywał na organach administracji. Biorąc pod uwagę wskazane wyższej okoliczności Sąd uznał, iż decyzja Dyrektora ARiMR została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 8, 107 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu skarżonej decyzji. O wykonalności decyzji Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy.