III SA/Po 262/23

Dnia 4 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia 25 października 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2.337,- (słownie: dwa tysiące trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dróg Miejskich [...] decyzją z 3 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), dalej: "u.d.p.", oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), nałożył na A. sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez umieszczenie reklamy o powierzchni 20 m˛ bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 18 sierpnia 2021 r. do 3 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 czerwca 2022 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od ww. decyzji, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 25 października 2022 r. Zarząd Dróg Miejskich [...] nałożył na A. sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy o powierzchni 20 m˛ bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 27 sierpnia 2021 r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 3 września 2021 r. (data usunięcia reklamy z pasa drogowego). Strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 27 lutego 2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 18 sierpnia 2021 r. organ stwierdził zajęcie powierzchni pasa drogowego ul. [...] przez reklamę umieszczoną bez zgody zarządcy drogi i wykonał stosowne zdjęcie. Kolejne kontrole pasa drogowego odbyły się 20 sierpnia 2021 r., 24 sierpnia 2021 r. i 1 września 2021 r., podczas których również stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę i wykonano stosowne zdjęcia. Reklamę usunięto 3 września 2021 r. Pismem z 27 sierpnia 2021 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie 2 września 2021 r. jak wskazał organ, datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez uprawniony organ pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Ustalając datę wszczęcia postępowania z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji publicznej na zewnątrz w stosunku do strony. Pierwszą czynnością podjętą przez organ było pismo z 27 sierpnia 2021 r., a zatem w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji obliczył okres zajęcia pasa drogowego przez reklamę nie od 18 sierpnia 2021 r., lecz od dnia wszczęcia postępowania, tj. od 27 sierpnia 2021 r., co spowodowało zmniejszenie wysokości kary. Organ dokonał pomiarów powierzchni reklamy odbiornikiem GPS marki Topcon posiadającym świadectwo instrumentu z dnia 2 czerwca 2021 r., dalmierzem laserowym Leica Disto D510 posiadającym świadectwo wzorcowania z 16 czerwca 2021 r. i drogomierzem marki NEDO posiadającym świadectwo wzorowania z 16 czerwca 2021 r. Jak wyjaśnił organ, strona skarżąca zarzucała, że reklama zajmowała mniejszą niż 20 m˛ powierzchnię, ale nie przedstawiła na to żadnych dowodów. Ponadto, zdaniem organu, posadowienie reklamy w pasie drogowym ulicy [...] jest bezsporne. W aktach sprawy znajduje się powierzenie wraz ze wskazaniem przedmiotowej lokalizacji jako należącej do pasa drogowego ulicy [...] (kopia pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 28 października 2014 r. nr [...] Dalej wskazano, że organ zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, skoro zawiadomił ją o wszczęciu postępowania, a także o uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. Przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału strony, co stanowi czynność inspekcyjno-kontrolną, nie stanowi czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony. Liczne kontrole przeprowadzone przez organ potwierdziły obecność reklamy w przedstawionym okresie. Skoro strona nie zgadza się z przedstawionym okresem powinna udowodnić usytuowanie reklamy w innych terminach, a tego nie uczyniła. Ponadto, organ pierwszej instancji powołując art. 189f § 1 K.p.a., wskazał, że o ile strona spełniła jeden warunek, mianowicie zaprzestała naruszenia prawa przez usunięcie reklamy, to w ocenie organu, nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Reklama dotyczy ul. [...] w P., która jest drogą krajową, zatem reklama posadowiona we wskazanym miejscu może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu rozpraszając kierowców. A. sp. z o.o. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu , w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie: 1. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 2 i 2a K.p.a. przez błędne i nieuzasadnione uznanie przez organ odwoławczy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego sformułowanych w decyzji z 27 czerwca 2022 r. i wyjaśnił podnoszone zarzuty, podczas gdy organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy takich jak wskazanie dokładnej lokalizacji reklamy oraz wykazanie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]; 2. art. 10 i art. 8 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów; 3. art. 10 i art. 79 K.p.a. przez bezpodstawne i nieuzasadnione uznanie przez organ odwoławczy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny bez udziału strony nie stanowią czynności, do których odnosi się art. 79 K.p.a., a nadto przez przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dodatkowej kontroli 1 września 2021 r. bez zawiadomienia i bez udziału strony; 4. art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewykazanie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...], tj. niewskazanie danych działki, na której znajdowała się reklama, jej położenia w pasie drogowym ul. [...], niewykazanie uprawnień organu do zarządu nieruchomością; 5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy powodujące: a) błędne ustalenie, że strona ponosi odpowiedzialność za zajęcie bez stosownego zezwolenia pasa drogowego ul. [...]; b) błędne ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego ul. [...], a co za tym idzie błędne ustalenie wysokości kary pieniężnej, gdyż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie ustalił rzeczywistego położenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] zgodnie z mapami geodezyjnymi, przyjął zaś powierzchnie faktycznie niezajęte na cele określone w art. 40 u.d.p. przez odwołującego się; 6. art. 68 w zw. z art. 138 § 2 i 2a K.p.a. przez opieranie przez organ odwoławczy decyzji m. in. na podstawie protokołów, które nie spełniają ustawowych wymogów, co organ sam podniósł w decyzji z 27 czerwca 2022 r.; 7. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności przez błędne przyjęcie, że waga naruszenia nie jest znikoma i przez umieszczenie reklamy dochodziło do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; 8. art. 189f § 1 w zw. z art. 138 § 2 i 2a K.p.a. przez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy strona zaprzestała naruszania prawa i usunęła baner reklamowy natychmiast po uzyskaniu informacji o naruszeniu prawa, a waga naruszenia prawa jest znikoma, dodatkowo w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 27 czerwca 2022 r. wskazało, że reklama nie stwarzała większego zagrożenia dla ruchu drogowego i że w sprawie istnieje możliwość zastosowania art. 189f § 1 K.p.a.; 9. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie organów zostało podjęte przedwcześnie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności. Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.d.p. W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu, m. in., korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z powyższym istotne dla nałożenia tej kary jest, czy faktycznie dana reklama znajduje się w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 u.d.p. umieszczania w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcą drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne, tj. bez jakichkolwiek wątpliwości, przyjęcie, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym ul. [...], w szczególności w sytuacji gdy strona kwestionuje kwalifikację pasa drogowego, w którym umieszczono reklamę. Strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji, że reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej, tj. ul. [...]. Tym samym, twierdzenie organu odwoławczego jakoby posadowienie reklamy w pasie drogowym ul. [...] jest bezsporne, nie znajduje uzasadnienia. W szczególności, na co należy zwrócić uwagę, że uchylając decyzję organu I instancji ww. decyzją z dnia z 27 czerwca 2022 r. organ odwoławczy wskazał, że organ nie podał dokładnej lokalizacji zamieszczenia reklamy ( nr działki czy nu ulicy), zaś z zebranego materiału nie wynika jasno, że reklama faktycznie znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Mając na uwadze powyższe organ, zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., powinien w sposób jednoznaczny wykazać, że faktycznie miało miejsce wkroczenie w pas drogowy ul. [...]. Tymczasem, z uzasadnienia decyzji organu I instancji, mimo ww. wyraźnych wytycznych, nadal nie wynika w sposób oczywisty, że reklama faktycznie znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...]. Nie wskazano numeru działki, numeru ulicy. W ocenie Zarządu Dróg Miejskich, reklama była umieszczona na skrzyżowaniu dróg i stwarzała niebezpieczeństwo dla uczestników dróg, ponieważ ich rozpraszała. Dalej organ wskazał, że ulica [...] znajduje się w pasie drogowym. Reklama była umieszczona na poboczu, które to miejsce wchodzi w skład wspomnianego powyżej pasa drogowego ( str.4 decyzji). Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie precyzują, w jakim konkretnie miejscu posadowiona została reklama, jak również czy faktycznie znajdowała się ona w pasie drogowym ulicy [...]. Organ nie odwołał się do jakiegokolwiek materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, nie sposób również uznać, że wątpliwości w tym zakresie wyjaśnił organ odwoławczy. Należy bowiem zauważyć, że wbrew twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, z pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 28 października 2014 r. nr [...] o powierzeniu Zarządowi Dróg Miejskich nieruchomości, będącej własnością Miasta [...], położonej przy ulicy [...] o tam wskazanych oznaczeniach geodezyjnych, w żaden sposób nie wynika, że przedmiotowa reklama znajdowała się na tej konkretnie działce. Ponadto zaś, że działka ta stanowi pas drogowy ul. [...]. Należy również wskazać, że do akt administracyjnych załączono wydruk z mapy, nie zawierający żadnego opisu, z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego ul. [...]. Do mapy tej w żaden sposób nie odniósł się ani organ I instancji ani organ odwoławczy. Nie wiadomo zatem, co oznaczają zaznaczone zielonym flamastrem linie. Z mapy tej nie wynika również, że zaznaczona na niej czerwonym krzyżykiem reklama znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...]. W ocenie Sądu zatem, ustalenia organów dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i ich ocena, w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Ponadto, dla wymiaru kary pieniężnej istotne znaczenie ma kategoria drogi, której pas został zajęty, gdyż przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...] wyraźnie różnicują stawkę opłaty według kategorii drogi (od 1,5 zł w przypadku drogi gminnej do 5 zł w przypadku drogi krajowej). Z tego względu jednoznaczne ustalenie czy reklama znajdowała się w pasie drogowym, a jeżeli tak, to jakiej drogi, ma istotne znaczenie dla wysokości kary. Dla wysokości kary istotne znaczenie ma także wielkość reklamy. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Z kolei wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi to 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu jest również powierzchnia reklamy. Strona skarżąca kwestionowała przyjętą przez organy powierzchnię już w postępowaniu administracyjnym, podnosząc, że przyjęta pod reklamę powierzchnia 20 m˛ obejmuje powierzchnię całego stelaża, na którym znajdowały się reklamy również innych podmiotów, a nie tylko baner reklamowy spółki A. , który, zdaniem skarżącej, ma 14 m˛. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do tego zarzutu, wskazał, że pomiarów dokonano atestowanym dalmierzem laserowym, odbiornikiem GPS oraz drogomierzem, jednak w materiale dowodowym nie został utrwalony sposób obliczenia jej powierzchni, w szczególności zaś nie wyjaśniono, czy dokonany pomiar , jak zarzuca strona skarżąca, objął całą powierzchnie tablicy, czy wyłącznie reklamę należącą do spółki A. . Brak dokładnego ustalenia zarówno powierzchni reklamy jaki i okoliczności czy znajdowała się ona w pasie drogowym, a jeżeli tak, to jakiej drogi, czyni zasadnym zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ podejmie działania mające na celu wykazanie w sposób jednoznaczny, z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag, czy reklama znajdowała się w pasie drogowym, a jeżeli tak, to jakiej drogi. Następnie wskaże sposób obliczenia powierzchni reklamy uwzględniając okoliczność, czy na tablicy reklamowej znajdowały się również reklamy innych podmiotów. Przeanalizuje też możliwość zastosowania art. 189f K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się: kwota 520 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 1 800 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.