III SA/Po 263/18

Dnia 25 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Sygn. akt III SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej określanego także jako - WOW NFZ; nr [...]) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]/0) oddalającą w całości odwołanie J. M.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2017 r. Dyrektor WOW NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert (kod postępowania [...] ) na okres [...] w rodzaju [...]. W ogłoszeniu o postępowaniu wskazano, iż wartość zamówienia wynosi [...]., a po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych pięć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Termin składania ofert, zgodnie z informacją podaną w ogłoszeniu, upływał w dniu [...] listopada 2017 r., a termin otwarcia ofert - w dniu [...] listopada 2017 r. W postępowaniu oferty złożyli następujący oferenci: 1) S. Z. w K., 2) U. G., H. W. prowadzące działalność leczniczą w formie spółki cywilnej, 3) A. K., 4) P. O., M. W. prowadzący działalność leczniczą w formie spółki cywilnej, 5) [...] spółka z ograniczona odpowiedzialnością, 6) J. M.. Na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., określanej dalej "ustawą", "ustawą o świadczeniach"), w dniu [...] stycznia 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania nastąpiło jego zakończenie, a informacja o rozstrzygnięciu została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku dokonanego rozstrzygnięcia jako podmioty, z którymi Wielkopolski Oddział Wojewódzki NFZ zawrze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] wskazano: 1) S. Z. w K., 2) U. G. i H. W., 3) A. K., 4) P. O. i M. W.. W związku z rozstrzygnięciem postępowania do WOW NFZ dnia [...] stycznia 2018 r. wpłynęło odwołanie spółki [...]. W dniu [...] stycznia 2018 r. wpłynęło odwołanie J. M. prowadzącego zakład leczniczy pod nazwą [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Dyrektor WOW NFZ działając na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także jako k.p.a.) połączył powyższe sprawy do wspólnego postępowania i rozstrzygnięcia. W dniu [...] stycznia 2018 r. po rozpoznaniu ww. odwołań dotyczących rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2018 r. postępowania numer [...] Dyrektor WOW NFZ wydał decyzję numer [...]/0. Na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 104 k.p.a. Dyrektor WOW NFZ oddalił w całości zarówno odwołanie [...]", jak i odwołanie J. M. albowiem stwierdził, że WOW NFZ nie naruszył zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju [...]. Dnia [...] lutego 2018 r. do WOW NFZ wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez J. M.. Rozpatrując odwołanie Dyrektor WOW NFZ rozpoznał argumentację oraz zarzuty przywołane przez odwołującego, zebrane w sprawie dokumenty, w tym oferty złożone przez wszystkich oferentów w postępowaniu nr [...] oraz dokumentację wytworzoną przez komisję konkursową w toku prowadzonego postępowania. Dyrektor WOW NFZ w uzasadnieniu decyzji nr [...]/0 stwierdził, że w odwołaniu nie wykazano naruszenia zasad postępowania numer [...] [...] o zawarcie umów w rodzaju [...]. Naruszeń takich nie dostrzegł także z urzędu Dyrektor WOW NFZ prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] w zakresie oddalającym w całości odwołanie J. M.. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: (a) przepisu 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust 6 w związku z art. 148 ust 1 ustawy poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji będącej przedmiotem odwołania pomimo spełnienia przez skarżącego kryteriów uzasadniających ich przyznanie; (b) zasady zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wybór aż 4 ofert zlokalizowanych na terenie miasta [...]; (c) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie spełnia kryteriów w zakresie posiadania certyfikatu ISO 9001 oraz w zakresie posiadania w zasobach personelu magistra fizjoterapii z co najmniej 5-letnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższa ustawa stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślić na wstępie rozważań należy, że na skutek skargi wniesionej przez J. M., Sąd jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem WOW NFZ i, pośrednio, przed komisją konkursową, jedynie w zakresie bezpośrednio związanym z udziałem tego świadczeniodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r., którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przede wszystkim sposobu oceny przez komisję kryterium rankingującego w zakresie wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W zakresie pierwszego, wyżej opisanego, zarzutu wskazanego w skardze, a wskazującego na naruszenie przez organ przepisu 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust 6 w związku z art. 148 ust 1 ustawy Sąd wskazuje, że zarzut ten jest niezasadny. Wskazać należy, że na podstawie art. 148 ust 1 ustawy porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skargi skarżący konkretyzuje te zarzuty i wskazuje, że organ wydał błędną decyzję pomimo spełnienia przez skarżącego kryteriów uzasadniających przyznanie określonej ilości punktów, które skutkowałyby zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert na okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] marca 2023 r. w rodzaju [...]. Zarzuty te dotyczą poniżej opisanych kryteriów. Pierwsze kryterium wskazane zostało w wykazie szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju - rehabilitacja lecznicza. Kryteria te zostały zawarte w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, , poz. 1372). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 148 ust. 3 ustawy. Na podstawie tej delegacji minister właściwy do spraw zdrowia określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe kryteria wyboru ofert, w podziale na poszczególne zakresy lub rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej, kierując się interesem świadczeniobiorców oraz koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryterium to dotyczyło jakości personelu i ocenianego warunku tj. posiadania przez personel stopnia zawodowego - magistra fizjoterapii z co najmniej 5-letnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta. Liczba punków możliwych do uzyskania na podstawie powyższego kryterium wynosiła 12. Dokonując analizy prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie należy wskazać, że skarżący błędnie interpretuje kryteria wyboru i warunki uznając, że fizjoterapeuta, pozostająca w zasobach osobowych skarżącego legitymuje się pięcioletnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta. Organ przeprowadził - na podstawie dokumentów dotyczących stażu pracy i doświadczenia jako fizjoterapeuta – postępowanie dowodowe w tym zakresie, odmiennie jednakże oceniając przedłożone przez skarżącego dowody. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty umożliwiające ocenę fizjoterapeuty – J. F. (poprzednio [...]) – w aspekcie ww. kryterium. Do dokumentów tych zaliczyć należy m.in. [...] jak i materiał dowodowy przedłożony jako załącznik do pisma procesowego z dnia [...] lutego 2018 r. Powyższy materiał dowodowy został poddany analizie dokonanej przez organ. Wyniki tej analizy zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Z dokumentów tych wynika, że [...]. Podkreślić należy, że organ dokonał szczegółowej analizy tych dokumentów w aspekcie ww. kryterium i argumenty w zakresie tego kryterium przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 55-56 zaskarżonej decyzji). Organ dokonując obliczeń terminów wskazał, że J. F. w charakterze fizjoterapeuty zdobywała doświadczenie maksymalnie przez okres 4 lat i 7 miesięcy. Sąd wskazuje, że w skardze pełnomocnik skarżącego utożsamia zatrudnienie z doświadczeniem w charakterze fizjoterapeuty, pomijając okoliczności związane z przerwami w wykonywaniu zawodu fizjoterapeuty z ww. powodów. Sąd stwierdza, że wykładnia załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert została przez organ przeprowadzona w sposób prawidłowy, akcentując element doświadczenia w wykonywaniu zawodu fizjoterapeuty. Na marginesie, w nawiązaniu do argumentów skargi wskazujących, że ww. kryterium jest dyskryminujące należy stwierdzić, że celem omawianego kryterium, wskazującego na wymóg określonego, wieloletniego doświadczenia jest realizacja ogólnych i podstawowych celów świadczonych usług na rzecz pacjentów. Przesłanka negatywna w postaci braku doświadczenia – biorąc pod uwagę cel omawianej regulacji (m.in. profesjonalizm tych usług) - nie może być więc uznawana jako przejaw dyskryminacji danej osoby. Dokonując kontroli sądowej w zakresie kolejnego kryterium tj. posiadania certyfikatu systemu zarządzania (dalej: "certyfikat") należy wskazać, że także i w tym zakresie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Podstawą normatywną wprowadzenia tego kryterium jest § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na podstawie tego przepisu kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania, zwanego dalej "certyfikatem", jest spełnione, jeżeli: 1) certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę; 2) certyfikat obejmuje miejsce udzielania świadczeń wskazane w ofercie, a w przypadku dysponenta zespołów ratownictwa medycznego - miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wskazane w ofercie; 3) certyfikat jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu "EA Multilateral Agreement" i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej; 4) certyfikat jest wydany w zakresie systemów zarządzania: ISO 9001, ISO/IEC 27001, ISO 17025 lub 15189 - zgodnie z ich przyporządkowaniem do poszczególnych zakresów świadczeń wynikającym z załączników do rozporządzenia; 5) akredytacja, o której mowa w pkt 3, obejmuje certyfikację systemów zarządzania wymienionych w pkt 4 oraz jest wydana w zakresie usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA, w przypadku: ISO 9001, ISO 14001, PN-N 18001 lub OHSAS 18001). Należy zwrócić uwagę, w aspekcie dokonywania kontroli judykacyjnej przez tutejszy Sąd, na treść § 5 ust 1 ww. rozporządzenia. Oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany spełniać ten warunek w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. W niniejszej sprawie skarżący stwierdza, że posiadał certyfikat ISO 9001. Jednakże po dokonaniu analizy akt sprawy administracyjnej należy wskazać, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie posiadania przez skarżącego certyfikatu ISO 9001, a więc postępowanie w aspekcie spełnienia przesłanki normatywnej, uregulowanej w § 6 ww. rozporządzenia. Sąd wskazuje, że skarżący na etapie postępowania legitymował się certyfikatem, ale dla innego miejsca udzielania świadczeń. Dopiero w toku konkursu skarżący dokonał czynności w celu uzyskania certyfikatu dla miejsca udzielania świadczeń w ramach przedmiotowego konkursu; jednakże certyfikat ten uzyskał już po upływie terminu składania ofert. Okoliczność tę skarżący pośrednio potwierdził w skardze; termin składania ofert upływał w dniu [...] listopada 2017 r. zaś certyfikat jest z dnia [...] grudnia 2017 r. (s. 11 skargi). Jak wynika bowiem z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego certyfikat ISO 9001 wydany dnia [...] listopada 2009 r. – jak wynika z jego treści - był ważny do dnia [...] września 2018 r. Jednakże certyfikat ten był przyznany [...]. Zmiana w zakresie miejsca prowadzonej działalności została określona w Załączniku do certyfikatu [...]. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia zasady zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wybór aż czterech ofert zlokalizowanych na terenie miasta [...]. Nadmienić należy, że organ w sposób prawidłowy dokonał analizy wszystkich normatywnych przesłanek oceny ofert, zamieszczonych w art. 148 ust 1 ustawy. Swoje rozważania w tym zakresie organ zawarł na str. 60 i nast. zaskarżonej decyzji. Następnie organ problematykę tę szerzej uzasadnił w odpowiedzi na skargę argumentując, że dostępność przejawia się w stworzeniu pacjentom samej możliwości skorzystania ze świadczeń oraz pozostawieniu swobody w wyborze świadczeniobiorcy. Organ wskazał, że zasada równego dostępu do świadczeń realizowana jest przez ustawowe uregulowania m.in. poprzez obowiązek prowadzenia listy pacjentów oczekujących, jawnej informacji o możliwości udzielenia świadczenia i czasie oczekiwania, a także o możliwości udzielenia świadczenia u innego świadczeniodawcy. Prawidłowo organ scharakteryzował tę przesłankę wskazując, że równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oznacza także taki sam dostęp do tych świadczeń bez względu na sytuację materialną, tzn. opiera się na solidarności społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad proceduralnych związanych z przedmiotowym konkursem, uregulowanych w Dziale VI ustawy - Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, a w związku z powyższym nie doszło do naruszenia - wskazanych w skardze - art. 148 ust. 1 oraz 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Należy także wskazać, że – wbrew zarzutom strony skarżącej dotyczącym naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 §1 k.p.a. - do takich naruszeń w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Podjęte w niniejszej sprawie zostały wszelkie czynności niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które skutkowały – zdaniem Sądu – ostatecznymi, właściwymi ustaleniami w zakresie oceny ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji – zgodnym z przepisami prawa i zasad postępowania rozstrzygnięciem. Ponadto, organ w sposób spełniający przesłanki art. 80 § 1 k.p.a., dokonał analizy i oceny istotnych w sprawie materiałów dowodowych, a ponadto decyzja wydana na podstawie postępowania przeprowadzonego zgodnie z ww. zasadami procedury administracyjnej spełnia przesłanki normatywne z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy, zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego, dotyczącego m.in. problematyki związanej z wymogami kryterium wartościującego, dotyczącego (1) jakości personelu i ocenianego warunku tj. posiadania przez personel stopnia zawodowego - magistra fizjoterapii z co najmniej 5-letnim doświadczeniem jako fizjoterapeuta (2) certyfikatu ISO 9001 oraz (3) kryteriów wyboru ofert tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.