III SA/Po 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 1 czerwca 2020 roku, sygn. akt [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. odmówił [...] spółka z o.o. spółka komandytowa w P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze złożonego w dniu 15 kwietnia 2020 roku wniosku wynikało, że spółka zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie). W złożonym wniosku w części dotyczącej sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu miała być udzielona pomoc publiczna (wg. stanu na 31.12.2019r.), w bloku 4.2.B zaznaczono TAK, co miało oznaczać, że wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki. W związku z powyższym odmówiono zwolnienia z opłacania należności gdyż Państwa przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji. Pismem z dnia 02 lipca 2020 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia 1 czerwca 2020 roku, sygn. akt [...]. Organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 02 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 poz. 374), polegające na uznaniu, że Spółce nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności objętych decyzją. W konsekwencji spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i zobowiązanie Organu do wydania decyzji przyznającej Spółce prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zakwalifikowanie spółki jako "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" na dzień 31 grudnia 2019 r. było bezzasadne, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019 r.: - niepokryte straty z lat ubiegłych wynosiły 307 051,29 zł, - zysk dotyczący roku 2019 wynosił 384 253,34 zł, - kapitał podstawowy Spółki wynosił 100 000,00 zł. Zdaniem spółki po uwzględnieniu jej wyniku za rok 2019 nie wystąpiła w ogóle skumulowana strata - wystąpił skumulowany zysk w kwocie 77 184,05 zł. Na potwierdzenie spółka przesłała sprawozdanie finansowe za rok 2019 r. W tej sytuacji nie istniała przyczyna odmowy wskazana przez Organ w decyzji z dnia 01 czerwca 2020 r. W konsekwencji słuszna byłaby jedynie decyzja pozytywna, przyznająca Spółce prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r - i w związku z tym uzasadnione jest żądanie zawarte we wnioskach niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia 1 czerwca 2020 roku, sygn. akt [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. odmówił [...] spółka z o.o. spółka komandytowa w P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 roku, poz. 1842), dalej jako ustawa z dnia 2 marca 2020 roku. W przepisie art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku przewidziano, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do treści art. 31zo ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Natomiast zgodnie z treścią art. 31zo ust 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Wydając zaskarżoną decyzję organ wskazał również na treść art. 15zzzh ustawy z 2 marca 2020 r. o COVID-19 zgodnie z którym zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U rz. UE C 91 I z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. W oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji (UE) przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy: - w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo - akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Warunek jest spełniony, jeśli po odjęciu wartości skumulowanych strat od sumy kapitałów o charakterze rezerwowym (takich jak kapitał zapasowy, rezerwowy oraz kapitał z aktualizacji wyceny) uzyskano wynik ujemny, którego wartość bezwzględna przekracza połowę wartości kapitału zarejestrowanego, tj. akcyjnego lub zakładowego; - w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki; - podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez organ przepisów proceduralnych. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, ze zm.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 roku, sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W następstwie złożenia wniosku z dnia 15 kwietnia 2020 roku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu należnych składek, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ ograniczył się tylko do wydania decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od dnia 18 kwietnia 2020 roku, w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dnia 4 maja 2020 roku przywrócił standardową obsługę klientów w swoich placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 roku, uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 roku, sygn. akt II SA/Sz 239/19). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia 1 czerwca 2020 roku organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie nie była wyjaśniana przez organ kwestia oświadczenia zawartego przez spółkę w punkcie 4.2. złożonego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. W szczególności organ nie wezwał strony wnioskującej do wyjaśnienia złożonego w tym zakresie wniosku. Organ rentowy nie wyjaśnił również spółce przesłanek na podstawie, których przyznawane było przedmiotowe zwolnienie. Jest to o tyle istotne, że strona miałaby wówczas szansę wyjaśnić zaistniałą sytuację i przedstawić organowi dokumentację, którą złożyła w postępowaniu przed sądem administracyjnym (sprawozdanie finansowe za 2019 roku) na okoliczność spełnienia przesłanek umożliwiających uzyskanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności. Organ powinien był o to zadbać, gdyż zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę, niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ powinien postarać się rozstrzygnąć sprawę na korzyść strony skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.