III SA/Po 271/24

Dnia 20 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 roku sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. wszczął wobec W. N. postępowanie egzekucyjne na podstawie trzech tytułów wykonawczych z 15 marca 2023 r., o numerach: [...], [...] oraz [...], wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w związku z zaległościami wynikającymi z nieopłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Odpisy tytułów wykonawczych organ egzekucyjny doręczył W. N. (dalej także jako strona, skarżący) w dniu 07 kwietnia 2023 r. wraz z odpisami trzech zawiadomień z 21 marca 2023 r. o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł zarzuty do każdego z trzech ww. tytułów wykonawczych (braku uprzedniego doręczenia upomnienia), które stanowiły przedmiot odrębnego postępowania. Wierzyciel postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. oddalił w całości zarzuty do każdego z tych trzech tytułów wykonawczych (k. 47-45 akt sprawy), zaś Prezes ZUS postanowieniem z 21 września 2023 r. utrzymał w mocy stanowisko wierzyciela (k. 57-55). Zgodnie z informacją z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 czerwca 2024 r. V SA/Wa 234/24 oddalił skargę W. N. na ww. postanowienie Prezesa ZUS. Odrębnymi pismami z 14 kwietnia 2023 r. W. N. wniósł skargi na trzy czynności egzekucyjne (data pism i data stempla pocztowego, k. 28-25). Skarżący w każdej ze skarg napisał, że zaskarżone zajęcie świadczenia nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że zostały złożone zarzuty do tytułu wykonawczego, który to tytuł wykonawczy nie został poprzedzony prawidłowo doręczonym upomnieniem. Dalej napisał, że w związku z powyższym kwestionuje w całości zaskarżone zajęcie świadczenia, w tym kwotę opłaty egzekucyjnej, kosztów upomnienia oraz kwotę odsetek i wnosi o rozpoznanie zarzutów. Postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. organ egzekucyjny – Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., oddalił skargi na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu świadczenia z tytułu ubezpieczenia społecznego dokonaną zawiadomieniami o zajęciu nr [...] do [...] w dniu 21 marca 2023 r. (k. 43-40). Rozpoznając zażalenie skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 12 października 2023 r. uchylił w całości postanowienie z 19 czerwca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyższego stopnia ocenił, że organ egzekucyjny nie wyjaśnił na jakiej podstawie została wniesiona skarga, w uzasadnieniu odniósł się jedynie do podstawy wniesienia skargi sformułowanej w art. 54 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. dokonania czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy. W żaden sposób nie odniósł się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 2 tej ustawy. Ponadto organ egzekucyjny nie ustosunkował się w postanowieniu do zarzutu wskazania w zawiadomieniach niewłaściwych kwot: opłaty egzekucyjnej, odsetek i kosztów upomnienia, poprzestając na stwierdzeniu, że zarzut braku uprzedniego doręczenia zawiadomienia nie może być badany w ramach skargi na czynność egzekucyjną. Postanowieniem z 12 grudnia 2023 r. nr [...] organ egzekucyjny – Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. działając na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 54 § 1 pkt 1, § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505, dalej także jako u.p.e.a.) ponownie oddalił skargę wniesioną przez W. N. na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu świadczenia z tytułu ubezpieczenia społecznego dokonaną zawiadomieniami o zajęciu nr [...] do [...] w dniu 21 marca 2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w całości, udostępnienie do wglądu dokumentacji tytułów wykonawczych, zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając napisał, że postanowienie organu I instancji nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że naruszony został ewidentnie art. 10 K.p.a., albowiem organ I instancji nie udostępnił dotąd do wglądu pełnej dokumentacji w sprawie. Postanowieniem z 29 lutego 2024 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także jako DIAS), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 18 i art. 54 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając DIAS napisał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wezwał skarżącego pismem z 02 listopada 2023 r. do złożenia wyjaśnień, na której podstawie prawnej zostały złożone skargi: art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. dokonanie czynności z naruszeniem ustawy, czy art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Organ I instancji zastrzegł, że brak odpowiedzi na wezwanie spowoduje rozpoznanie skargi na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jako wniesionej ze względu na dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy. Ponieważ skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, organ egzekucyjny słusznie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z 12 grudnia 2023 r. na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Dalej DIAS napisał, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny przewidziany w przepisach u.p.e.a.; w myśl bowiem art. 1a pkt 12a tiret trzecie u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych jest m.in. egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej. Dyrektor oddziału ZUS w myśl art. 19 § 4 u.p.e.a. ma status organu egzekucyjnego uprawnionego do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ZUS, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Zdaniem DIAS oznacza to, że Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. był uprawiony do skierowania egzekucji do świadczeń skarżącego z ubezpieczenia społecznego. Następnie DIAS wskazał, że sposób dokonywania zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, reguluje art. 79 u.p.e.a. Ocenił, że zakwestionowana przez skarżącego czynność egzekucyjna została dokonana prawidłowo. Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące wysokości dochodzonego obowiązku i kosztów egzekucyjnych oraz doręczenia upomnienia nie podlegają rozpoznaniu w ramach skargi na czynność egzekucyjną wniesionej na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. Argumenty dotyczące dochodzonego obowiązku, czy braku doręczenia upomnienia mogą być podstawą wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 u.p.e.a.). Natomiast zasady dotyczące postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych zostały uregulowane w art. 64c § 9 u.p.e.a. Są to różne od skargi na czynność egzekucyjną środki zaskarżenia, wnoszone w oparciu o inne niż art. 54 § 1 u.p.e.a. podstawy prawne. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Zasada ta sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by podstawy ich wniesienia nie mogły być powielane, czyli by nie zaistniała sytuacja, w ramach której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej, co ma zapobiegać komplikacjom wynikającym z uruchomienia różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej co do przedmiotu sprawie. Odnosząc się do żądań zawieszenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego DIAS ocenił, że nie podlegają one rozpoznaniu w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, wniesioną na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały sformułowane w art. 56 § 1 u.p.e.a. Natomiast w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny rozstrzyga na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Z kolei art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – zdaniem DIAS nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na jego specyfikę. Jest to postępowanie wykonawcze, a nie dowodowe. W myśl art. 18 u.p.e.a. jeśli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają jedynie odpowiednie zastosowanie. W skardze W. N. wniósł o uchylenie obu postanowień oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że organ I instancji prowadzi szereg postępowań o zajęciu świadczenia emerytalnego, w związku z zadłużeniem z tytułu składek począwszy od 2004 r., nie przeprowadzając z udziałem skarżącego żadnego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności dot. wniosku o zawieszenie egzekucji. W dniu 20 grudnia 2023 r. Dyrektor ZUS I Oddział w P. wszczął postępowanie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które to postępowanie nie zostało dotąd prawomocnie zakończone, albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie rozpoznał dotąd zażalenia skarżącego na postanowienie Dyrektora ZUS I Oddział w P. z 27 marca 2024 r. Skarżący w związku z powyższym kwestionuje zaskarżone postanowienie, w całości, tym bardziej że nie został prawomocnie rozpoznany wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego zawarty w zażaleniu. W ocenie skarżącego w tej sytuacji oba postanowienia wydane w sprawie noszą cechy dowolności, co istotnie narusza art. 7, art. 77 i art. 107 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 18 K.p.a., art. 56 § 1 u.p.e.a, co ma niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, w związku z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Oba postanowienia wydane w kontrolowanej sprawie zostały wydane na podstawie przepisów u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym po 30 lipca 2020 r. (ustawa zmieniająca - Dz.U. z 2019, poz. 2070), a w szczególności jej art. 54 § 1, zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Przepisy te stanowią o wyłącznych podstawach skargi na czynność egzekucyjną, która powinna określać zaskarżoną czynność, zakres żądania i jego uzasadnienie (art. 54 § 2 u.p.e.a.). Czynność egzekucyjna to, jak wynika z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy może polegać na zastosowaniu niedopuszczalnego środka egzekucyjnego. Środek egzekucyjny jest niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, a ponadto jeżeli wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Niedopuszczalne jest również stosowanie środków egzekucyjnych wobec osoby niepodlegającej jurysdykcji polskich organów administracyjnych, zwłaszcza korzystających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny, ponownie rozpoznając skargę zobowiązanego, prawidłowo zakwalifikował zastrzeżenia skarżącego uznając, że domagał się on uznania, że skarżonej czynności dokonano niezgodnie z ustawą. Prawidłowo również ocenił, że takie zastrzeżenia nie były trafne. Po pierwsze zasadnie uznano, że dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie - art. 19 § 4 u.p.e.a. Działał on na podstawie tytułów wykonawczych, które zostały wystawione według prawem przewidzianego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.) oraz zaopatrzone w klauzulę o skierowaniu do egzekucji w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Trafna była też konkluzja, że egzekwowany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 u.p.e.a.), zaś egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej jest środkiem prawnym ustawowo określonym do przymusowej realizacji obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 1a pkt 12 u.p.e.a.). Organ należycie też ocenił, że zajęcia zostały wypełnione zgodnie z dyspozycją art. 79 § 1 u.p.e.a. oraz przesłane do organu właściwego do wypłaty zobowiązanemu świadczeń. Dalej organ egzekucyjny, jak każe art. 79 § 4 pkt 1 u.p.e.a., zawiadomił skarżącego o zajęciu przysługujących mu świadczeń, doręczył mu odpis tytułów wykonawczych i odpis zawiadomienia przesłanego do organu rentowego, a także pouczył zobowiązanego, że nie może odbierać świadczeń poza częścią wolną od zajęcia, ani rozporządzać nimi w żaden inny sposób. Nadto prawidłowo oceniono, że w zawiadomieniach z 21 marca 2023 r. organ egzekucyjny wskazał wysokość należności aktualną na dzień jego wystawienia, wynikającą z tytułów wykonawczych. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego wyjaśnić należy, że skarga w rozumieniu 54 §1 u.p.e.a. jest środkiem prawnym subsydiarnym, bo jej zakres jest ograniczony zakresem stosowania innych środków zaskarżenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do uwzględnienia takiej skargi nie mogą być zatem okoliczności stanowiące podstawę do korzystania z innych środków prawnych, a w tym okoliczności przewidziane jako podstawa do korzystania ze środka prawnego w postaci zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organy trafnie przyjęły, że przedmiotem oceny w ramach skargi na czynności egzekucyjne jest jedynie kwestia prawidłowego stosowania środka egzekucyjnego. Z uwagi na powyższe, do uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną nie mogły doprowadzić twierdzenia skarżącego, że tytuł wykonawczy nie został poprzedzony prawidłowo doręczonym upomnieniem, organ naruszył art. 10 K.p.a. bowiem nie udostępnił dokumentacji w sprawie, nie zostało zakończone postępowanie z wniosku o zawieszenie postępowania. Okoliczności te nie podlegają rozpoznaniu w trybie postępowania ze skargi na czynność egzekucyjną. Odpowiadając na zarzuty skargi, należy stwierdzić, że przepisy u.p.e.a. nie zawierają przepisu, który stanowiłby, iż organ nie może podejmować czynności egzekucyjnych w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).