III SA/Po 274/24

Dnia 2 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia 14 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 280,- (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 roku K. K. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 marca 2024 roku (znak: [...] [...]) utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2022 r. (znak: [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł. Ze zgodnych ustaleń organów obu instancji wynikał następujący stan faktyczny: W dniu 12 maja 2022 r. o godzinie 04:45 w miejscowości B., ul. [...], na drodze gminnej, kontroli poddano 6-osiowy pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...], którym kierował I. K.. W momencie zatrzymania ww. środka transportu do kontroli drogowej skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firm [...] Usługi Transportowe K. K. (ul. [...], [...]), wykonywał nim krajowy transport drogowy ładunku podzielnego tj. konstrukcji stalowej na którą składało się 12 odrębnych elementów stalowych. Przedmiotowy transport drogowy realizowany był na trasie [...] – [...], na podstawie wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy nr [...]. Przebieg i ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole nr [...] z dnia 12 maja 2022 r. Pismem z dnia 16 maja 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z ujawnionymi naruszeniami. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia 22 sierpnia 2022 r. ([...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł z tytułu dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10%, stanowiącego naruszenie ujęte pod Ip. 10.2.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180, ze. zm., dalej: u.t.d.) oraz dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona: od 20%, stanowiące naruszenie ujęte pod Ip. 10.3.3 załącznika nr 3 u.t.d. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeanalizowanie w sprawie materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ I instancji nie wziął pod uwagę błędu pomiarowego, które dla wag typu WWSD-024 dla obciążenia osi wynoszą +/- 4% (klasa dokładności D), a dla masy całkowitej +/-2% (klasa dokładności 2). Ponadto, w ocenie skarżącego organ I instancji dopuścił się wadliwej interpretacji pojęcia "ładunku niepodzielnego". Decyzją z dnia 14 marca 2024 roku (znak: [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej również: GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. GITD zwrócił uwagę, że definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm., dalej: p.r.d.), zgodnie z którą pojazd nienormatywny jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. W myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I. Organ odwoławczy wskazał także, że w dniu kontroli przedmiotowym pojazdem członowym skarżący wykonywał przewóz drogowy z ładunkiem w postaci konstrukcji stalowej na którą składało się 12 odrębnych elementów stalowych (ładunek podzielny). Rodzaj przewożonego ładunku został ustalony w toku kontroli. GOTD nadmienił, że stosownie do art. 2 pkt, 35 lit. b) p.r.d., ładunek niepodzielny, to taki ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. A contrario, ładunek podzielny może zostać podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Brak jest zatem – w ocenie GITD – jakichkolwiek wątpliwości co do podzielności przewożonego ładunku. Dlatego organy ocenił, że transport, z uwagi na podzielność ładunku, nie spełniał warunków do przewozu pojazdem nienormatywnym, stąd musiał spełniać wymogi dla zestawu normatywnego (długość nieprzekraczająca 18 m i masa nieprzekraczająca 40 t). Przekroczenie tych wartości spowodowało nałożenie kary pieniężnej. Jednocześnie organ ocenił, że nie zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikające z art. 92c u.t.d. Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art. 2 pkt 35b p.r.d. w zw. z art. 2 tiret XI dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego wadliwie przyjęto, iż kontrolowany środek transportu przewoził ładunek podzielny, ergo wadliwie zastosowano zakaz o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d; - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 35b oraz art. 64 ust. 3 p.r.d. poprzez niewłaściwe określenie parametrów konstrukcyjnych zespołu pojazdów (brak uwzględnienia istnienia osi skrętnych) wskutek czego wadliwie przyjęto dopuszczalną długość zespołu pojazdów (w ramach zezwolenia kategorii IV) na 23 metry zamiast 30 metrów, a w konsekwencji nałożono karę pieniężną za zgodny z obowiązującym prawem sposób wykonania przewozu drogowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia; - art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez bezzasadne wydłużenie czasu trwania postępowania administracyjnego w ramach II instancji z ustawowego 1 miesiąca aż do 20 miesięcy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym. Skarżący jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zwrot poniesionych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc przy tym o oddalenie skargi. Wobec braku sprzeciwu skarżącego co do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 lipca 2024 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2024 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy w tak opisanych granicach kognicji Sąd ocenił, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszały prawo. Sąd nie znalazł jednak podstaw do podważenia ustaleń faktycznych dotyczących rodzaju ładunku, ustalonego rozmiaru zespołu pojazdów oraz jego masy. Pomiary są należycie udokumentowane, a akta, obok samych wyników zawierają szczegółową dokumentację legalizacyjną użytych urządzeń pomiarowych. Spośród tych ustaleń skarżący podważał ustalone wartości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zestawu pojazdów, poprzez nieuwzględnienie korekty wynikającej z możliwego, prawnie przewidzianego, błędu pomiaru dla urządzeń pomiarowych użytych do pomiaru zestawu pojazdów. Odnosząc się do wyników pomiarów przedstawionych przez skarżącego, a mających uwzględniać prawnie przewidziane korekty, dostrzec należy, że obliczona przez skarżącego wartość 42,95 t również przekraczała dopuszczalną masę całkowitą dla standardowego zestawu (40 t), o wartość mieszczącą się w zakresie 5-10%, czyli przewidzianą pod lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., przyjętego za podstawę wymierzenia kary pieniężnej. Tak więc stanowisko skarżącego, nawet zakładając poprawność sformułowanej przez organy oceny prawnej o nieobowiązywaniu w przypadku spornego przewozu zezwolenia na przewóz pojazdu nienormatywnego, nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym niemniej jako przynajmniej przedwczesną Sąd ocenił konkluzję organów o konieczności zastosowania art. 64ea p.r.d. zgodnie z którym: "[w] przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii V z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia". Organy przyjęły mianowicie, że przewożony ładunek był podzielny, w związku z czym jego przewozu nie obejmowało przedstawione funkcjonariuszom ITD posiadane przez skarżącego zezwolenie kategorii IV z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] Organy odwołały się w tym zakresie do art. 64 ust. 2 p.r.d., formułującego zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny (z niedotyczącym wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I). Poszukując definicji ładunku podzielnego ograny (trafnie) powołały się na art. 2 tiret 11 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zgodnie z którym: " oznacza ładunek, który do celów przewozu drogą bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków i z powodu ich wymiarów lub ciężaru nie może zostać przewieziony przez jeden pojazd silnikowy, przyczepę, pociąg drogowy lub pojazd przegubowy, który pod każdym względem odpowiada wymaganiom niniejszej dyrektywy". Zestawiając literalne brzmienie przepisów z ustaleniami dotyczącymi przewożonego przez skarżącego ładunku, istotnie można uznać, że ładunek był podzielny w tym sensie, że przewożono nim 12 sztuk kratownic, z których każda stanowiła odrębny przedmiot, a ich połączenie było prowizoryczne i poczyniono je wyłącznie dla mocowania na czas transportu. Należy jednak zwrócić uwagę, że każda z 12 kratownic stanowiła ładunek, którego transport wymagał przewozu nienormatywnego, ponieważ ich długość - co nie było sporne - wynosiła 22 m. Zatem, by spełnić literalnie rozumiany warunek niepodzielności ładunku (art. 64 ust. 2 p.r.d.), przewóz winien zostać dokonany dwunastoma odrębnymi transportami pojazdami nienormatywnymi. Tak odczytywany obowiązek należało jednak zestawić z celem uregulowania zawartego w art. 64 ust. 2 p.r.d. Wyjaśniając ratio legis tej regulacji wskazuje się, że ustawodawca wyszedł z założenia, że ze swej istoty ładunek podzielny może być podzielony na części i transportowany tak, aby nie przekroczyć obowiązujących norm. Nie ma bowiem potrzeby sięgać po środek nadzwyczajny, jakim jest zezwolenie na przewóz ładunku ponadnormatywnego, jeżeli ładunek - po podzieleniu - może zostać przewieziony pojazdami spełniającymi parametry pojazdu normatywnego (wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2017 r., VI SA/Wa 183/17, LEX nr 2457964). W rozpoznawanej sprawie, w przypadku podzielenia ładunku i tak zachodziłaby konieczność przewozu pojazdem nienormatywnym z powodu wymiarów każdej z kratownic. Przewóz taki mógłby się przy tym odbywać na podstawie zezwolenia kategorii IV, które skarżący posiadał. Oznaczałoby to jednocześnie, że taki transport musiałby spełniać wymogi przewidziane w załączniku nr 1 do p.r.d., czyli mieć długość nieprzekraczającą: 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów, 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach; rzeczywistą masę całkowitą nieprzekraczającą 60 t, zaś naciski nie większe od dopuszczalnych. W tym stanie rzeczy Sąd ocenił, że łączny przewóz 12 szt. kratownic, z których każda była dłuższa niż normatywna długość zestawu drogowego, przy założeniu, że zestaw pojazdów służący do ich transportu nie przekroczyłby norm przewidzialnych dla kategorii IV, w pełni realizował cel jakiemu służy art. 64 ust. 2 p.r.d. Pomijając to, że postępowanie takie ocenić należy jako racjonalne gospodarczo, to jednocześnie również jako zgodne z interesem publicznym, jakim jest zmniejszenie liczby przewozów nienormatywnych, powodujących liczniejsze komplikacje dla innych użytkowników dróg. Skarżący twierdził, że zakwestionowany transport spełniał te warunki, ponieważ długość zestawu, jego szerokość, wysokość, masa oraz naciski na osie, nie przekraczały norm przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV. Niemal wszystkie z tych wartości zostały przez organy ustalone zgodnie z twierdzeniem skarżącego. Wyjątkiem jest tylko spełnienie wymogu długości zestawu, ponieważ organ ocenił, że nawet zakładając, że skarżący był uprawniony do przewozu pojazdem nienormatywnym, to maksymalna długość zestawu winna wynosić 23 m, a nie jak twierdził skarżący - 30 m, który wskazywał, że naczepa wykorzystana do przewozu miała skrętne osie, czemu organ przeczył. W ocenie Sądu jednak zgromadzone dowody nie pozwalały na zweryfikowanie takiej oceny, ponieważ w toku kontroli, ani w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalano cech technicznych naczepy użytej do transportu, gdyż organy uznały, że to podzielność ładunku stanowił podstawę do uznania, że ładunek nie spełniał wymogu transportu nienormatywnym zestawem pojazdów. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia pełnych cech technicznych pojazdów. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., w punkcie I wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję, zaś uwzględniając zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego, jak również fakt, że decyzje oparto o błędną wykładnię przepisów p.r.d., orzeczeniem takim objął również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znajduje podstawę prawną w art. 200 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu, organ I instancji uwzględni przedstawioną tu ocenę prawną oraz ustali cechy zestawu wykorzystanego do transportu, by móc stwierdzić, czy spełniał on wymogi techniczne pojazdu nienormatywnego określone dla kategorii IV zgodnie z załącznikiem do p.r.d.