III SA/Po 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] roku P. J. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z pracami ziemnymi na sąsiedniej nieruchomości należącej do Z. K. We wniosku wskazano, iż prace polegały na zasypywaniu naturalnego obniżenia gruntu, stanowiącego zdaniem P. J. polder tj. teren zalewany przez wody w przypadku wzmożonych opadów atmosferycznych. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzją z dnia [...] roku o Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, iż prace prowadzone na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] i będące własnością Z. K. nie doprowadziły do zmiany stanu wody na w/w gruncie i tym samym nie wpływają szkodliwie na nieruchomości należącą do P. J. Jako podstawę prawną decyzji przywołano art. 105 par.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami). Od powyższej decyzji P. J. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc między innymi, iż zaskarżona decyzja nie uwzględniała całego zabranego materiału dowodowego, a postępowanie administracyjne nie doprowadziło do jednoznacznych ustaleń – czy zasypanie działki nr ewidencyjny [...] wpłynie na stan wód sąsiednich nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] roku, o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu środka zaskarżenia uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zakończenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168) - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż koniecznym było merytoryczne odniesienie się do żądania strony, a nie wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Organ odwoławczy wskazał również, iż celowym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń, czy wykonane przez Z. K. prace szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] roku, o Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie artykułu 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził, iż prace przeprowadzone na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] będącej własnością Z. K. nie wpływają szkodliwie na nieruchomość stanowiącą własność P. J.. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonych czynności dowodowych ustalono, iż nieruchomość o nr ewid. [...] nie pełniła nigdy funkcji naturalnego terenu zalewowego (polderu)a prace przeprowadzone na terenie tejże nieruchomości nie doprowadziły do zmiany stanu wody na tym terenie, ani w szczególności na terenie nieruchomości sąsiedniej. W dniu [...] roku P. J. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc w swoim środku, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy procedury administracyjnej tj. artykułów 7 i 8 Kpa dotyczące zasad ogólnych postępowania oraz naruszenie art. 68 Kpa polegające na niezachowaniu wymogów formalnych sporządzania protokołu rozprawy administracyjnej. Odwołujący się zarzucił również organowi I instancji nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, nie zrealizowanie wytycznych organu II instancji oraz braki formalne decyzji administracyjnej w postaci braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku, o Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji dokonując oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem postępowania uznał, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 ze zmianami) – wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przy czym decyzja taka może być wydana, gdy łącznie wystąpią dwie przesłanki. Po pierwsze – właściciel spowoduje zmianę stanu wód, a po drugie zmiana stanu wody musi szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie. Reasumując - organ odwoławczy uznał, iż stan faktyczny, który zaistniał na gruncie graniczącym bezpośrednio z gruntem odwołującego się nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. W kwestii naruszenia przepisów proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż sam fakt ich naruszenia nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w przypadku braku wskazań przez stronę wpływu naruszenia na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. P. J. w dniu [...] roku złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił organowi II instancji nie wyjaśnienie i nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów natury formalnej, zwłaszcza zaś do ogólnych zasad postępowania administracyjnego; w uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono kwestie związane z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, nierzetelnością prowadzonego postępowania, nie wykonaniem wytycznych organu odwoławczego przez organ I instancji. Skarga zawierała także polemikę z ustaleniami organu I instancji w zakresie wyczerpania znamion artykułu 29 ustawy - Prawo wodne oraz zarzut błędnego uzasadnienia faktycznego decyzji organu I instancji. Nadto skarżący zakwestionował skład organu kolegialnego wskazując, iż zarówno w składzie orzekającym z dnia [...] roku, jak i z dnia [...] roku uczestniczyło dwóch tych samych członków kolegium – co zdaniem skarżącego jest o tyle istotne i budzi wątpliwości, iż były to decyzje zdecydowanie różne w swej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] roku, dodatkowo podnosząc, iż wszystkie zarzuty formalne skargi nie odnoszą się do meritum sprawy, jaką jest uregulowanie zawarte w treści artykułu 29 ustawy-Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem. Kontrola legalności decyzji dotyczy zgodności z prawem zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W tym zakresie uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mogą polegać na utrzymaniu zaskarżonego aktu w mocy, bądź wyeliminowaniu go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Ponadto – co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w zarzutach i uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w której stwierdzono, iż prace przeprowadzone na terenie nieruchomości będącej własnością Z. K. nie doprowadziły do zmiany stanu wód na wymienionym gruncie, i tym samym nie wpływają szkodliwie na nieruchomość stanowiącą własność P. J.. Utrzymując w mocy przedmiotową decyzje i powołując się tym samym na treść art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz.U 2005, Nr 239, poz. 2019 ze zmianami) - organ II instancji dokonał naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie podniesiono, iż brak było podstaw do wydania decyzji zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z – Prawo wodne, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiły okoliczności nakazujące właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż niedozwolona zmiana stanu wód zawsze powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. Regulacja ta odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Na podstawie zebranego materiału dowodowego uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż obecnie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie Z. K., bo samo nawiezienie ziemi nie jest taką zmianą. Tym bardziej brak podstaw do przyjęcia, iż zaistniała szkoda na gruncie skarżącego czy też, aby faktycznie wystąpił jakikolwiek szkodliwy wpływ na nieruchomość P. J.. Sam skarżący bowiem zaistnienia faktu szkody nie podnosi, wyraża jedynie przekonanie, że działka Z. K. stanowi naturalny teren zalewowy. Sąd wyraża przekonanie, iż sama obawa na przyszłość nie ma znaczenia dla oceny przedmiotowej regulacji prawnej, gdyż do zastosowania tegoż przepisu koniecznym jest, ażeby zmiany stanu wody na gruncie dokonane przez jego właściciela już zaistniały. Reasumując - hipoteza przepisu art. 29 ust 1 ustawy - Prawo wodne zakłada, że po pierwsze - właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie i po drugie - zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tylko w takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast ustalenie, że nie występują łącznie przesłanki określone w ust.1 tego artykułu, powinno doprowadzić do odmowy wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie w postępowaniu wszczętym na wniosek. Sąd zwraca uwagę, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Mając powyższe na uwadze wypada zauważyć, iż skoro materialnoprawną podstawą decyzji organu II instancji był przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne i w tym zakresie organ odwoławczy uznał, iż zachodzą przesłanki wydania decyzji merytorycznej - to winien uchylić decyzje organu I instancji i orzec co do istoty w zakresie odmowy wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie. Sąd podziela stanowisko skarżącego odnośnie uchybień proceduralnych związanych z przebiegiem postępowania, a konkretnie okolicznościami sporządzania protokołów w toku jego trwania. Istotnie jest tak, że o ile protokół nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przepisami prawa - to protokół taki nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Niemniej w przedmiotowej sprawie nie oznacza to naruszenia zasad prawdy obiektywnej, gdyż okoliczności zawarte w treści protokołu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle powyższych rozważań na tle interpretacji artykułu 29 ustawy - Prawo wodne. Zdaniem Sadu, wskazana przez skarżącego kwestia, iż zarówno w składzie orzekającym z dnia [...] roku, jak i z dnia [...] roku uczestniczyło dwóch tych samych członków kolegium – nie stanowi okoliczności, o której mowa w treści art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 Ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i przesądzającej o wyłączeniu członka organu kolegialnego, gdyż regulacje przewidziane w tych przepisach dotyczą zasady dwuinstancyjności postępowania i uczestnictwa w wydaniu decyzji w niższej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, Sąd działał w oparciu o przepis art.152 cytowanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 i art. 205 § 1 Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/M. Górecka