III SA/Po 276/18

Dnia 18 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia[...] r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) odmówił X umorzenia należności z tytułu składek na : a)ubezpieczenia społeczne za okresy: - [...]w łącznej kwocie [...] wraz z odsetkami w kwocie [...] zł b) ubezpieczenie zdrowotne za okres: - [...] w kwocie [...] zł w tym z tytułu odsetek w kwocie [...] zł c) Fundusz Pracy za okres:- [...]w łącznej kwocie [...] zł w tym, z tytułu odsetek w kwocie [...] zł . W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, wskazując , że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ponieść ciężaru spłaty zaległości, gdyż pozbawiłoby go to możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak ustalił organ wnioskodawca w okresie od [...]prowadził działalność gospodarczą. W okresie tym nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie z tytułu prowadzonej działalności. Aktualnie wnioskodawca uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w kwocie [...]zł brutto , z czego dokonywane są potrącenia przez komornika sądowego w kwocie[...] zł. Stałe wydatki wynoszą [...] zł, koszty leczenia [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca mieszka w [...], zalega z opłatą za prąd w wysokości [...] zł. Jest rozwiedziony, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu. Nie posiada żadnego majątku. Choruje na[...]; w [...]r. przeszedł [...] Wobec wnioskodawcy prowadzone jest przez komornika sądowego skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego. Na podstawie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie wskazanych należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędna wykładnię i brak umorzenia składek, pomimo, że zachodziły ku temu przesłanki związane z ważnym interesem skarżącego, polegającym na braku możliwości zapewnienia sobie minimum socjalnego, w sytuacji, gdy na wniosek organu prowadzona jest egzekucja komornicza. - § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego błędną wykładnię skutkująca brakiem umorzenia należności skarżącego, mimo, ze skarżący wykazał, że ze względu na stan majątkowy i stan zdrowia nie jest w stanie opłacić tych należności bez poniesienia zbyt ciężkich skutków . - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu przeczące zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powołując się na swój stan majątkowy i rodzinny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności składkowych stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.); dalej: u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie, m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne (art. 32 u.s.u.s.). Stosownie do art. 28 ust. 3 u. s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podlegająca kontroli Sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres od [...]r. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w świetle wskazanych wyżej przepisów, w pierwszej kolejności, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy odnieść się do kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie, z uwagi na ewentualne ich przedawnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości z tytułu składek organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie odnośnie składek istniejących, wymagalnych a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być zatem przedmiotem postępowania o jego umorzenie. Przy czym, co należy podkreślić, stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną powodującą wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Zatem, nie budzi również wątpliwości, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Jednakże, w postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Jak wskazano wyżej, rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd powinien mieć wiedzę, czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09 z dnia 28 września 2017 r. II GSK 1491/17 , z 12 stycznia 2017 r II GSK 4359/16). Z tych samych względów Sąd rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych. Kwestię przedawnienia od 1 stycznia 1999 r. ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z powyższym tylko upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu. Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Natomiast skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 72/09 dostępny www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Na podstawie wskazanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. dodano w art. 24 ust. 5a-5d regulujący przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia, w tym przepis ust. 5b zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia należności z tytułu składek z 10 lat do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Powyższe oznacza, że do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji, żadnej (chociażby minimalnej) analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek. W uzasadnieniu organ wskazał jedynie, że wobec skarżącego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego, który dokonuje potrąceń z przysługującemu skarżącemu świadczenia emerytalnego. W aktach administracyjnych sprawy brak jednak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na zbadanie, czy i ewentualnie kiedy nastąpiło zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do należności za wskazane w decyzji lata. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu , również w zakresie przesłanek sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, przy założeniu, że należności te nie uległy przedawnieniu. Jak wynika z ustaleń organu, skarżący uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w kwocie [...]zł brutto. Stałe wydatki wynoszą [...]zł, koszty leczenia [...]zł miesięcznie. Wnioskodawca mieszka w[...] , zalega z opłatą za prąd w wysokości [...] zł. Jest rozwiedziony, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu. Nie posiada żadnego majątku. Choruje na[...]; w [...] r. przeszedł [...]. Zdaniem Sądu, organ dokonując analizy sytuacji materialnej ( faktycznie uzyskiwane dochody i niezbędne wydatki) i osobistej skarżącego, nie uwzględnił wysokości zadłużenia, jakie skarżący posiada - prócz zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń z tytułu zaległych składek – tak, aby ocenić realną, nie zaś potencjalną, możliwość dokonania przez skarżącego spłaty zadłużenia. Podkreślić również należy, że stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć, czy ewentualna egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb strony. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organ nie rozważył w sposób dostateczny możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając prymat interesowi społecznemu. Należy również wskazać, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Reasumując, w kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie wykazał, by dokonane ustalenia uzasadniały ocenę o braku przesłanek umorzenia zaległych składek na podstawie powołanych wyżej przepisów, zaś wskazane wyżej braki w uzasadnieniu decyzji, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli i oceny przedmiotowej sprawy w świetle wskazanych wyżej przepisów dotyczących należności z tytułu składek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej uwagi Sądu, które stanowią jednocześnie wskazanie do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności organ ustali, czy w przypadku zaległości skarżącego nie doszło do przedawnienia zaległych składek, z wyjaśnieniem okoliczności dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego Sąd, uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1k.p.a., gdyż nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego, które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.