III SA/Po 28/09

Dnia 02 grudnia 2009roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi R.R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. Oddala skargę, II. Przyznaje radcy prawnemu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, [....] złotych tytułem podatku od towarów i usług. /-/M. Górecka /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T.M. Geremek WSA/wyr.1- sentencja wyroku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu wniosku R.R. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - zwanej dalej dopłatą ONW - na rok 2005 na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r., Nr 229, poz. 2273 z póź zm.) i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 73, poz. 657 z póź zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW na rok 2005. Orzekając na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia [...]. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego A.R.iM.R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył producent rolny, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego, wypłacenie zaległych dopłat obszarowych zgodnie ze złożonymi wnioskami w 2005r. i 2006r., a ponadto wypłacenie rekompensaty za utracone dochody spowodowane niewypłacaniem dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...]. uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd m.in. wskazał, iż organy administracji dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy skarżący już w odwołaniu podnosił, że we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW podał ilość gruntów zgodnie z rzeczywistym posiadaniem, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności tj. ustalić, czy wnioskodawca faktycznie użytkuje sporne grunty oraz dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił. Zdaniem Sądu decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji miały uwzględnić podniesione w uzasadnieniu wyroku okoliczności i ustalić czy skarżący spełnia przesłanki dla skutecznego ubiegania się o przyznanie dopłat z tytułu ONW. Organy obu instancji zobowiązane są zatem do podjęcia aktywności procesowej, racjonalnego i jednolitego działania, wyczerpującej i wszechstronnej oceny przedłożonego przez stronę materiału dowodowego oraz właściwego ustosunkowania się do niego, a także udzielenia skarżącemu zrozumiałych i wyczerpujących informacji o podstawach faktycznych i prawnych, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia o jego prawach. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie rozpoznając sprawę odmówił przyznania producentowi rolnemu płatności z tytułu ONW na 2005 rok. Następnie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r., orzekając na skutek złożonego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że zgodnie z treścią art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności i są zobowiązane - w toku postępowania - podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisu tego (ustanawiającego tzw. zasadę prawdy obiektywnej) wynika, iż organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale powinien aktywnie (czynnie) dążyć do wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, jak również zalecenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego czynnie pozyskiwał informacje mogące wyjaśnić przedmiotowe nieprawidłowości o czym każdorazowo producent rolny był informowany. Między innymi, dlatego twierdzenia Odwołującego, iż AR i MR nie jest od wyjaśniania nieprawidłowości w Geodezji, Biurze Komornika oraz Sądzie, od tego są odpowiednie instytucje, należy uznać za bezzasadne w tym zakresie. Jak wynika z protokołów granicznych jak i wykazów zmian gruntowych, otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w lutym 1981 roku nastąpił podział działki o numerze 766/2 na działki o numerach [...]. Następnie działka [...] podzieliła się w dniu 9 maja 1985 roku na działki o numerach [...]. Odnosząc się natomiast do działki [...] to zgodnie z postanowieniem sądu [...] r. nastąpiło wyniesienie drogi z ww. działki, której to drodze nadano numer [...]. Zgodnie z § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W przypadku sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych, będących przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych oraz obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, rowy, linie kolejowe, wody śródlądowe. W przypadku podziału nieruchomości, nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej. Powstała droga stanowi część działki [...] tak, więc jej wyodrębnienie spowodowało podział całej działki [..,.] na dwie niełączące się ze sobą działki, zmieniając jej numerację zgodnie z wyżej przytoczonym rozporządzeniem na [...]. W związku z powyższym deklaracja działek rolnych A, B, C, D, E, G, K są niezgodne z stanem faktycznym, co za tym idzie nie jest możliwe przyznanie płatności do zadeklarowanej powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.R. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego, wypłacenie zaległych dopłat obszarowych zgodnie ze złożonymi wnioskami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać zatem należy, że rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę organy I i II instancji, były związane oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Z analizy akt sprawy wynika, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania płatności ONW na 2005 rok. W swoich zaleceniach co dalszego postępowania Sąd administracyjny m.in. nakazał organom ustalić czy skarżący spełnia przesłanki dla skutecznego ubiegania się o przyznanie dopłat z tytułu ONW. Organy obu instancji zobowiązane były zatem do podjęcia aktywności procesowej, racjonalnego i jednolitego działania, wyczerpującej i wszechstronnej oceny przedłożonego przez stronę materiału dowodowego oraz właściwego ustosunkowania się do niego, a także udzielenia skarżącemu zrozumiałych i wyczerpujących informacji o podstawach faktycznych i prawnych, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia o jego prawach. Skład orzekający podziela stanowisko organów administracji co do braku podstaw do przyznania wnioskowanej płatności, a ponadto stwierdza, iż wykonały one w toku postępowania wcześniejsze zalecenia Sądu. Należy zauważyć, że postępowanie o przyznanie płatności z tytułu ONW zgodnie z § 6 ust.2 Rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.) jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego. ARiMR nie miała podstaw do modyfikowania wniosku producenta rolnego na podstawie własnego uznania, do rozstrzygania sprawy w zakresie wykraczającym poza żądanie wnioskodawcy, jak również jego modyfikowania na podstawie własnego uznania. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku, bądź też zmianie do wniosku, a należy pamiętać, iż deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania aktualnych i faktycznych działek ewidencyjnych oraz powierzchni przez niego użytkowanych. Sąd podziela stanowisko organów, iż z analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że wnioskodawca nie jest obecnie właścicielem działek o nr [...] lecz działek o numerach [...] powstałych w wyniku podziału działki [...] oraz działek o numerach [...] powstałych w wyniku podziału działki [...]. Ten fakt potwierdzają zarówno informacje z rejestru gruntów, protokoły graniczne jak i wykazy zmian gruntowych. Jednakże z uwagi na nieuregulowany stan prawny działki nr [...] uznano deklarację za prawidłową w konsekwencji przyznając do niej płatność. Z kolei na podstawie identyfikacji działek oraz w związku z tym, że producent nie wyjaśnił błędów związanych z działką ewidencyjną nr [...], organ prawidłowo wydał decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Podkreślenia wymaga fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego, realizując wytyczne Sądu, działał w interesie producenta rolnego wykonując czynności zmierzające do właściwego sporządzenia i wydania decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8, 9, 10 oraz 11 Kpa, ale co również wymaga podkreślenia, nałożone na organ przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrok Sądu administracyjnego obowiązki nie oznaczają podejmowania przez niego działań za Stronę. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż organ I instancji wzywał wnioskodawcę do złożenia korekty, wskazując, iż złożenie formularza korekty z prawidłowymi działkami ewidencyjnymi istniejącymi w bazie ewidencji gruntów i budynków jest niezbędnym elementem umożliwiającym zatwierdzenie sprawy oraz wydanie decyzji przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Mało tego, Kierownik Biura Powiatowego dostarczył wraz z wezwaniem z dnia [...] r. do producenta rolnego wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do prawidłowego wypełnienia korekty do wniosku, a mimo to skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa wniesienia poprawnej korekty, w związku z czym brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił. /-/ M. Górecka /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek