III SA/Po 285/11

Dnia 4 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia finansowane przez płatnika o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r. M. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, dodatkowych opłat, kosztów upomnień oraz odsetek za zwłokę. Wniosek ubezpieczona uzasadniła swoją trudną sytuacją materialną i rodzinną. Decyzją numer [...] z dnia 20 października 2010 r. wydaną w oparciu o przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział odmówił M. B. umorzenia składek na ubezpieczenia finansowane przez płatnika, w tym z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne - za okres 06/2001-08/2003, 10/2003 -12/2007, 03/2008-05/2008, 07/2008-10/2009 w łącznej kwocie 73.579,34 zł., w tym z tytułu: składek - 44.834,74 zł., odsetek liczonych na dzień 20.08.2010 - 27.379,00 zł., dodatkowych opłat - 609,60 zł., kosztów upomnień - 756,00 zł.; - ubezpieczenie zdrowotne - za okres 10/1999-01/2000, 06/2001-08/2003, 10/2003-06/2005, 09/2005, 11/2005-10/2009 w łącznej kwocie 19.491,67 zł., w tym z tytułu: składek -12.127,27 zł., odsetek liczonych na dzień 20.08.2010 - 6.942,00 zł., dodatkowych opłat - 132,40 zł., kosztów upomnień - 290,00 zł.; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/2002-10/2009 w łącznej kwocie 4.848,08 zł., w tym z tytułu: składek - 2.936,58 zł., odsetek liczonych na dzień 20.08.2010 - 1.531,00 zł., dodatkowych opłat - 54,90 zł., kosztów upomnień - 325,60 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych. Nie stwierdzono również szczegółowych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B. podniosła, że powyższa decyzja podjęta została dowolnie. Jej zdaniem wyraża się to m.in. w wyliczeniu zgromadzonych dowodów, bez ich oceny. Decyzją numer [...] z dnia 31 stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 20 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrując przedmiotową sprawę oparł się na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania pierwszej instancji, ponieważ wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana nie przedłożyła nowych dowodów. Podzielił dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, ocenę przedłożonych w sprawie dowodów oraz argumentację uzasadniającą odmowę umorzenia zadłużenia. Rozważając istnienie podstaw umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – w dalszej części u.s.u.s. - Zakład stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w powołanym przepisie. Jak wskazał bowiem organ, w toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych. W jego ocenie ponowna analiza materiału dowodowego nie dała również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zakład ustalił, iż ubezpieczona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem, który również nie posiada stałego źródła dochodu. Z materiałów zebranych w toku postępowania w pierwszej instancji wynika, że na utrzymaniu wnioskodawczyni pozostaje dwoje pełnoletnich dzieci. Zdaniem organu przedstawione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dowody nie wskazują, że stan zdrowia uniemożliwia zobowiązanej, czy też jej mężowi, w sposób trwały na podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze. Zakład wskazał, iż w szczególności nie przedłożono stosownych orzeczeń o niezdolności do pracy wydanych przez lekarzy orzeczników ZUS, bądź też orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wydanych przez lekarzy z powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. W konsekwencji organ rentowy uznał, że istnieje możliwość podjęcia pracy zarobkowej i poprawy sytuacji wnioskodawczyni. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności organ rentowy nie zdecydował się również na umorzenie zadłużenia na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W końcowej części uzasadnienia Zakład wskazał na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia finansowane przez płatnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. zarzuciła powyższej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez dowolne (a nie swobodne) uznanie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w powołanych przepisach; 2) błąd w ustaleniach faktycznych w postaci dowolnego uznania, iż tylko choroba uniemożliwiająca zatrudnienie jest podstawą do uznania, iż skarżącą nie ma możliwości zatrudnienia. W związku z powyższym strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie jak we wniosku o umorzenie zaległości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi ubezpieczona podniosła, że cała argumentacja organu sprowadza się do stwierdzenia, że nie wykazała ona, iż ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości podjęcia stałego zatrudnienia. Zdaniem skarżącej Zakład pominął istotne okoliczności m.in. fakt znanej powszechnie sytuacji na rynku pracy, wyliczonych przez nią kosztów utrzymania, fakt jej rejestracji w Urzędzie Pracy, gdzie nie ma dla nie ofert pracy. W konsekwencji wnioskodawczyni zarzuciła organowi dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Powyższą argumentację skarżąca podtrzymała dodatkowo w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z m.) – w dalszej części p.p.s.a. - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. W konsekwencji Sąd nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie w całości jej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż została ona wydana zgodnie z prawem. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy), a zatem w przypadku, gdy (ust. 3 ustawy): 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Należy jednak zauważyć, że nawet wówczas stwarza to organowi podejmującemu rozstrzygnięcie tylko możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że wobec skarżącej nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy s.u.s. Zasadnie Zakład zauważył, iż w toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych, zatem brak jest możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie jednak z § 3 ww. rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpatrując przesłanki umorzenia w świetle powołanego rozporządzenia Zakład uznał, iż sytuacja materialna skarżącej jest trudna. Ustalił bowiem, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem, który również nie posiada stałego źródła dochodu, na utrzymaniu ma dwoje pełnoletnich dzieci. W ocenie Sądu zasadnie jednak organ stwierdził, że ubezpieczona nie wykazała, iż cierpi na przewlekłą, ciężką chorobę uniemożliwiającą jej uzyskanie dochodów. Nie przedłożyła bowiem stosownych dokumentów poświadczających o jej niezdolność do pracy. Rację ma również Zakład wskazując, iż zobowiązana nie wykazała, aby stan zdrowia jej męża lub członka rodziny rodził konieczność sprawowania nad nim opieki pozbawiającej jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stwierdzić zatem należy, iż skarżąca nie ma prawnych przeciwwskazań do podjęcia pracy. Wobec zarzutów skargi dotyczących konieczności uwzględnienia przez Zakład sytuacji na rynku pracy wymaga podkreślenia, że okoliczność ta nie wpisuje się w przesłanki umorzenia sformułowane w omawianym rozporządzeniu. Jak wynika bowiem z przytoczonego powyżej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przy orzekaniu o umorzeniu zaległości z tytułu nieopłaconych składek winna być brana pod uwagę jedynie przeszkoda w podjęciu przez ubezpieczonego pracy w postaci przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W ocenie Sądu na podstawie przytoczonych okoliczności organ rentowy słusznie uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Zakład prawidłowo ocenił sytuację skarżącej jako tymczasową, bowiem ma ona potencjalne możliwości podjęcia zatrudnienia. Wymaga ponownego podkreślenia za organem, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tylko w rzeczywiście wyjątkowych okolicznościach ustawodawca daje organowi rentowemu możliwość ich umorzenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zobowiązany musi jednak wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności, gdy ich uiszczenie pozbawiłoby jego i jego rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych. W tej sytuacji organ dokonuje oceny stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku po stronie skarżącej przesłanek prawnych uzasadniających wnioskowane umorzenie zaległości - organ rentowy zasadnie odmówił ich umorzenia. Należy również wskazać, że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z decyzją organu o charakterze uznaniowym. Zakres sądowej kontroli takiej decyzji jest zawężony do kryterium zgodności z prawem. Sąd bada zatem wyłącznie to, czy organ zebrał cały materiał dowodowy w sprawie, czy dokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne, czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył całokształt materiału. Sąd nie może nakazać organowi rentowemu podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy. Dokonana zaś przez organ ocena tego materiału, ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek, wbrew zarzutom skargi, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.