III SA/Po 285/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. ustalającej P.Z., zwanemu dalej skarżącym, kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 2007-2013, w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową w ramach pakietów 1.1 i 8.3.1 decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (na rok 2012), z dnia [...] listopada 2013 r. (na rok 2013), z dnia [...] listopada 2014 r. (na rok 2014) i z dnia [...] maja 2016 r. (na rok 2015 r.). W dniu [...] maja 2016 r. skarżący złożył wniosek na rok 2016 w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych, a przekazującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe był A.Z., któremu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał płatności w ramach pakietów 1.1 oraz 8.3.1 – z dnia [...] stycznia 2013 r. (na 2012 r.), [...] października 2013 r. (na 2013 r.), [...] listopada 2014 r. (na 2014 r.) i [...] października 2013 r. (na 2015 r.) Ponadto skarżący P.Z. złożył w dniu [...] czerwca 2016 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono brak przestrzegania wymogu S1 - Nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin. Organ przeprowadził weryfikację zmianowania w czasie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową pomniejszoną ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wobec powyższego, dnia [...] października 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na mocy decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej z dnia [...] grudnia 2012 r., z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] października 2014 r. oraz na mocy decyzji o przyznaniu płatności A.Z. i przejętych przez skarżącego – z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] października 2013 r. i [...] listopada 2014 r. Organ stwierdził również, że dla nieprawidłowości stwierdzonych w latach 2011-2014 podstawą ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności dla spraw z lata poprzedzających rok stwierdzenia nieprawidłowości jest art. 18 rozporządzenia Komisji UE 65/2011, natomiast art. 35 rozporządzenia Komisji UE 640/2014 stanowi podstawę ustalania kwot z lat wcześniejszych dla nieprawidłowości stwierdzonych od roku 2015. Ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez Stronę wymogu dla wariantu 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania realizowanego w ramach pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, polegające na nieprzestrzeganiu przez B.K. prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie na gruntach objętych zobowiązaniem powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności. Waga stwierdzonej niezgodności polegającej na nieprzestrzeganiu przez Stronę prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, została określona na [...] %. Kierownik Biura Powiatowego dokonał również stosownych obliczeń za poszczególne lata od 2012 do 2014 r. stwierdzając, że kwota płatności za którą powinien być dokonany zwrot jest równa płatności przyznanej do działek x % zmniejszenia płatności w roku 2016. Odnośnie roku 2015 organ wskazał, że rolnicy (skarżący i A.Z.) zadeklarowali mieszanki upraw, które są niezgodne z wykazem gatunków/odmian roślin dotowanych dla wariantu 1.1, wobec czego należy w pierwszej kolejności wszcząć procedurę stwierdzenia nieważności decyzji oraz ponownie zweryfikować sprawy z roku 2015 w celu prawidłowego naliczenia płatności przysługujących za rok 2015, a później wszcząć postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ ustalił, że każda z przyznanych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Ponadto w przypadku niedokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Przyznane płatności nie wynikały z pomyłki organu, bowiem nie posiadał on informacji, że skarżący nie spełni wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 7 K.p.a. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył ustalenia poczynione przez organ I instancji. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja jest jedyną rozstrzygającą postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. i postępowanie wszczęte tym zawiadomieniem nie zostało rozstrzygnięte także w żaden inny sposób. Ponadto dołączone do odwołania decyzje stanowią rozstrzygnięcie w innych sprawach. Organ nie dopatrzył się spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 § 1 pkt 3 i 7 K.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że realizował swoje obowiązki zgodnie ze złożonym wnioskiem i wydaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego w [...], przy czym kierował się wiedzą przekazywaną przez osoby szkolące rolników i wytycznymi z portalu ARiMR oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w tym zakresie zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto wskazał, że wsteczne umniejszanie przyznanych płatności jest nie do pogodzenia z zasadami zwrotu określonymi w § 38 i 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.). Skarżący działał w zaufaniu do organów władzy publicznej i nie złożyłby wniosku o uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyby wiedział, że nie jest do niej uprawniony przy wskazanym doborze roślin. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2018.2107 t.j. z dnia 2018.11.07 ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który sprawując kontrolę w oparciu o przepisy p.p.s.a. nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 785/17). Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 78/17). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe regulacje zostały przez organy naruszone. Jak bowiem wynika z uzasadnień decyzji – organy obu instancji powoływały się na decyzje przyznające skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe z dnia [...] grudnia 2012 r., z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., co nie znajduje potwierdzenia zarówno w innych częściach uzasadnień decyzji obu organów, jak i aktach administracyjnych. Błędnie organy również odnoszą się do nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie na gruntach objętych zobowiązaniem przez osobę trzecią – B.K.. Ponadto na marginesie Sąd wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761) Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). W niniejszej sprawie zabrakło realizacji powyższej zasady, bowiem organ II instancji niemalże w całości powielił stanowisko organu I instancji, bezrefleksyjnie kopiując także wyżej wskazane błędne ustalenia faktyczne odnoszące się zarówno do dat i numerów wydanych decyzji względem skarżącego, jak i samej strony postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przede wszystkim rozważyć jakie działania muszą być podjęte w celu ustalenia stanu faktycznego w oparciu o dokumenty (decyzje) odnoszące się wyłącznie do skarżącego. W następstwie tych ustaleń organ winien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniające wymogi określone w art. 107 K.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach (punkt drugi sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.