III SA/Po 29/22

\Sygn. akt III SA/Po 29/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. . z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. . o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Podała, że prowadzi jako przeważającą działalność wg [...], zaznaczając, że działalność gospodarczą prowadzi jako wspólnik spółki cywilnej. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. ZUS Oddział w O. . odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Organ powołując się na przepis art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm. – dalej: ustawa COVID-19) stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia za ww. okres, ponieważ kod przeważającej działalności strony na dzień [...] września 2020 r. w rejestrze REGON nie uprawnia do zwolnienia z opłacenia składek. ZUS Oddział w O. . decyzją z [...] marca 2021 r., po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 (przytoczono) stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r. Zgodnie z rejestrem REGON na dzień [...] września 2020 r. strona prowadziła działalność gospodarczą z przeważającym kodem [...], który nie mieści się w katalogu [...] obejmującym zwolnienia od obowiązku uiszczenia składek. Wskazany we wniosku przeważający kod [...] okazał się niezgodny ze stanem faktycznym. Strona jest wspólnikiem spółki cywilnej która już otrzymała zwolnienia z opłacania składek. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu strona podniosła, że prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej. Działa ona pod kodem [...] W odpowiedzi ZUS Oddział w O. . wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wynika z przepisów ustawy COVID-19 (tytuł i publikator ustawy powołano na wstępie). W art. 31zo tej ustawy wskazane zostały okresy i warunki zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek. I tak, zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności ([...]) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Przepis art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 określa natomiast, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W myśl zaś art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W ocenie Sądu powyższe sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2021 r. o sygn. I GSK 1013/21 (dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, bez zastrzeżenia z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Dlatego rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 Kpa stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kpa w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 Kpa oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423). Niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. II SA 961/88, publ.: ONSA 1989/1/33). W postępowaniu administracyjnym organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kpa, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON (j.w. w wyroku NSA z 8 grudnia 2021 r. o sygn. I GSK 1013/21). W związku z powyższym stwierdzić należy, że w postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, także oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Przepis art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 wskazuje na potraktowanie przez prawodawcę wpisu w rejestrze jako domniemania prawnego, co niewątpliwie miało na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania zmierzającego do udzielenia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze (REGON lub CEIDG), jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą w określonym w rozporządzeniu dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie dopełniły czynności formalnych i uchybiły obowiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W związku z powyższym Zakład jako organ prowadzący postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek przy ustalaniu spełnienia przez przedsiębiorcę przesłanki przyznania pomocy odnoszącej się do rodzaju przeważającej działalności, nie może oprzeć się wyłącznie na danych zawartych w rejestrze REGON, w szczególności gdy przedsiębiorca wskazuje na rozbieżność między wpisem w rejestrach, a faktycznie wykonywaną działalnością gospodarczą. Jednocześnie zważyć należy, że obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca, spoczywa na stronie występującej o przyznanie uprawnienia. Zważywszy, że w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek – jak wskazano wyżej - zastosowanie znajdują przepisy Kpa, również na organie ciążą obowiązki procesowe, które wynikające z przepisów Kpa. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). W świetle art. 9 Kpa organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zobowiązany jest również – zgodnie z art. 10 §1 Kpa – zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak określa zaś art. 79a § 1 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu Zakład w niniejszej sprawie nie sprostał powyższym obowiązkom. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wskazując kod przeważającej działalności PKD [...] Jednocześnie podała, że działalność gospodarczą prowadzi jako wspólnik spółki cywilnej. Organ ograniczył się zaś do ustalenia na podstawie danych z rejestru REGON na dzień 30 września 2020 r., że rodzajem przeważającej działalności skarżącej była działalność określona kodem PKD [...] W świetle art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 powyższy kod PKD, jako określający rodzaj przeważającej działalności gospodarczej, nie uprawniał do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Organ pominął jednak, że równocześnie we wniosku skarżąca wskazała, że ubiega się o przedmiotową pomoc jako wspólnik spółki cywilnej. Ponadto Zakład nie ustalił, jaki był według stanu na dzień 30 września 2020 r. rodzaj przeważającej działalności tejże spółki, pomimo, że we wniosku skarżąca wyraźnie wskazała, że kodem przeważającej prowadzonej przez niego działalności jest kod PKD [...], który zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy [...] kwalifikował stronę do przyznania przedmiotowej pomocy. Co istotne we wniosku strony inicjującym postępowanie zawarte są sprzeczności, których organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił. Z jednej strony skarżąca podała jako kod przeważającej działalności PKD kod o symbolu PKD [...] i własny NIP (str. 1), z drugiej zaś, że o pomoc ubiega się jako wspólnik spółki cywilnej. ZUS uzasadniając odmowę przedmiotowego zwolnienia, poza powołaniem materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, ograniczył się zaś do wskazania, że zgodnie z wpisem do REGON przeważająca działalność gospodarcza strony to działalność o kodzie PKD [...] Organ zauważył, że we wniosku skarżąca oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD [...] , na podstawie którego mógłby otrzymać przedmiotowe zwolnienie, lecz na tym poprzestał. W żaden sposób kwestii tej nie wyjaśnił. Wobec powyższego Sąd jest zdania, że wyjaśnienia wymagało, jaki jest faktyczny przeważający rodzaj działalności gospodarczej strony według stanu na dzień 30 września 2020 r. Jeżeliby dowody wskazywały, że przeważający rodzaj działalności skarżącego mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, brak byłoby podstaw do odmowy zwolnienia go z obowiązku opłacania składek, pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek. Odnosząc się do stanowiska organu wskazującego, że wspólnik spółki cywilnej oraz sama spółka traktowani są jako samodzielni płatnicy składek, a wspólnicy s.c. podlegają ubezpieczeniom jako osoby prowadzące działalność gospodarczą i dokonują odrębnego zgłoszenia jako płatnicy składek na własne ubezpieczenia (na indywidualnych NIP), Sąd pragnie wskazać, że w sytuacji gdy przedsiębiorca ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek prowadzi działalność wyłącznie w formie s.c., zaś jego indywidualna działalność gospodarcza jest zawieszona lub faktycznie – pomimo widniejącego wpisu w rejestrze REGON – tożsama z działalnością spółki cywilnej, oceniając spełnienie przez stronę warunku w zakresie prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności gospodarczej o określonym kodzie PKD, jako rodzaju przeważającej działalności, organ nie może pominąć przedmiotu działalności spółki cywilnej. Te okoliczności są bowiem istotne w kontekście dokonanej wyżej wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 dotyczącej podstaw ustalenia przesłanek udzielenia zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Natomiast oparcie się przez organ wyłącznie na danych REGON lub CEIDG w zakresie kodu PKD przeważającej działalności skarżącej jako indywidualnego przedsiębiorcy pomimo, że nie wykonywała ona – jak twierdzi - działalności gospodarczej poza spółką cywilną, jest niewystarczające i pomija istotę udzielanej pomocy, która ma być skierowana do podmiotów rzeczywiście wykonujących w dniu 30 września 2020 r. działalność, o której mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Lu 235/21, dostępny j.w.). Sąd pragnie zaznaczyć, że w razie wątpliwości co do rodzaju przeważającej działalności faktycznie prowadzonej przez skarżącą organ jest zobowiązany, zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy. W szczególności, zważywszy, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, Zakład przed wydaniem decyzji zobowiązany był - na mocy art. 79a § Kpa - do poinformowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a nadto do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Obowiązku tego organ nie dochował. Również uzasadnienia wydanych przez Zakład decyzji uchybiają istotnie normie określonej w art. 107 § 3 Kpa. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1352/18, dostępny j.w.). W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ nie dochował należytej staranności w wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia. W pierwszej z wydanych decyzji nie wyjaśnił wnioskodawcy na tle obowiązujących przepisów prawa materialnego, dlaczego nie uwzględnił jego oświadczenia zawartego we wniosku dotyczącego kodu przeważającej działalności (5610.A). Biorąc pod uwagę, że celem przepisów ustawy COVID-19 jest udzielenie pomocy przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną wskazanymi w rozporządzeniu kodami PKD, przy ustalaniu uprawnienia skarżącego do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. nie można pominąć formy, w jakiej prowadzi działalność gospodarczą. Mając powyższe na względzie uznać należy za co najmniej przedwczesne stanowisko organu, że skarżąca nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o przedmiotowe zwolnienie. Organ nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego. Do takich okoliczności należy w pierwszym rzędzie ustalenie rzeczywistego przeważającego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę na dzień 30 września 2020 r. Z uwagi na wydanie obu decyzji z naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz. U. 2019.2325, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się normą określoną w art. 153 ww. ustawy uwzględni ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ustali, jaką według stanu na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalność skarżąca jako płatnik składek faktycznie prowadziła.