III SA/Po 293/24

Dnia 7 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu w przewidzianym terminie oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 20 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia M. K. (skarżącemu) terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z dokumentów zawartych w aktach postępowania poprzedzającego jego wydanie wynikał następujący stan sprawy. Decyzją z 8 lutego 2023 r. Starosta O. orzekł o nałożeniu na M. K. kary pieniężnej w wysokości 400 zł za naruszenie obowiązku zgłoszenia nabycia wymienionego w decyzji pojazdu w terminie. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1, ust. 2a i ust. 4 oraz art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.; dalej: p.r.d.). Ustalono bowiem, że strona 24 marca 2020 r. nabyła pojazd, a zgłoszenia tego faktu nie dokonała do dnia wydania decyzji. Nie wykonała zatem obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu w terminie 180 dni, zgodnie z art. 31i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Z tego powodu nałożono na stronę karę administracyjną w wysokości 400 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 17 kwietnia 2023 r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 456/23 uchylił decyzje organów obu instancji, z powodu zignorowania przez organy instytucji przywrócenia terminu wprowadzonej przepisem art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19. Sąd wytknął, że skarżącemu nie wyznaczono 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron. W ponownym postępowaniu Starosta O., zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., wyznaczył stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku zawiadamiającego organ o zbyciu pojazdu. Jako przyczynę niedochowania terminu wskazał epidemię i nieobecność pracowników. Starosta O. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu przedmiotowego pojazdu. Zdaniem organu strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 58 k.p.a., nie doszło bowiem do uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Organ wskazał, że odpowiedzialność za funkcjonowanie firmy strony nie może być przenoszona na osoby trzecie, czyli na jej pracowników. Po rozpatrzeniu zażalenia strony SKO w P. postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r. utrzymało w mocy akt organu I instancji. Organ uznał za niezasadny zarzut strony, iż w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 58 k.p.a. Kolegium uznało, że skarżący nie przedstawił bezdyskusyjnych przyczyn uchybienia terminu, a jedynie ogólnie wskazał na epidemię i nieobecność pracowników. Wskazano, że czynność zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest skomplikowana oraz powtórzono za organem I instancji, że odpowiedzialność za funkcjonowanie firmy strony nie może być przenoszona na osoby trzecie, czyli na jej pracowników. Pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. skarżący, reprezentowany przez adw. A. A., wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie: 1. art. 15zzzzzn˛ ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż wskutek bezpośredniego w nim odwołania do art. 58 § 2 k.p.a., wniosek o przywrócenie terminu złożony na podstawie art. 15 15zzzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 podlega zasadom rozpatrywania w oparciu o przesłanki określone w art. 58 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis ten obejmuje swą dyspozycją jedynie wnioski o przywrócenie uchybionych terminów wyłączonych spod szczególnej ochrony, wskazanych w art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 1-6 ustawy COVID-19; 2. art. 7 a § 1 kpa w zw. z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony 3. art. 9, art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez: a. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że gdy podmiot zobowiązany pozostaje profesjonalistą, wyłączony jest spod ochrony norm bezwzględnie obowiązujących, różnicując tym samym pozycję prawną stron postępowania administracyjnego b. wyłączne, bezrefleksyjne obciążenie strony konsekwencjami trudności w realizacji ustawowych obowiązków w okresie epidemii, przy jednoczesnym pominięciu tożsamych naruszeń organu. Wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Między stronami nie było sporu co do faktu uchybienia przez skarżącego terminu do zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu. Nie było też wątpliwości, że termin do dokonania tej czynności, wynoszący co do zasady 30 dni (art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.), został przedłużony do 180 dni (art. 31i ustawy COVID-19). Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, skarżący nabył pojazd 24 marca 2020 r. Oznacza to, że termin do złożenia zawiadomienia upływał dla niego 21 września 2020 r. Skarżący natomiast poinformował organ o nabyciu 14 lutego 2023 r., czyli 877 dni po upływie przedłużonego terminu. Spór między stronami dotyczył natomiast dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący - odmiennie niż organy - twierdził, że wniosku, o którym mowa w art. art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19, nie ocenia się według przesłanek przywrócenia terminu wynikających z art. 58 § 1 k.p.a. Po drugie zaś, podważał ustalenie o tym, że uchybienia terminu nie można uznać za niezawinione. W obu przypadkach stanowisko skarżącego nie było słuszne. Zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Z przytoczonych przepisów wynika, że, stanowią one szczególną regulację obowiązującą w stanie epidemii dotyczącą uchybienia terminów przewidzianych przepisami prawa materialnego i w ust.1 określony został zakres jej stosowania poprzez wskazanie jakich terminów dotyczy. Nadto, w odniesieniu do tych terminów, w sytuacji gdy doszło do ich uchybienia, nałożono na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia o tym strony i, po trzecie, wprowadzono 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wykładnię prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wedle której rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn˛ ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. np. wyroki: z 20 stycznia 2023 r. sygn. II GSK 907/22, z 28 lutego 2024 r. I GSK 177/23, z 10 lipca 2024 r., II GSK 247/24). Jak trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, zwrócić tu należy uwagę na treść art. 15zzzzzn˛ ust. 3 ustawy COVID-19, która reguluje sytuacje, w których strona, pouczona przez organ, złoży wniosek o przywrócenie uchybionego termin. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. (a zatem termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu) wynosi 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odesłanie w art. 15zzzzzn˛ ust. 3 ustawy covid do art. 58 § 2 k.p.a. jednoznacznie przesądza, że przepis ten nie ma samodzielnego bytu, odrębnego od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i jako taki nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Na podstawie omawianej regulacji organ jedynie informuje o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jednak samo jego rozpatrywanie odbywa się w oparciu o przesłanki stanowiące podstawę przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. Nadzwyczajne i epizodyczne są (były) bowiem jedynie okoliczności w jakich ustawodawca dopuścił zastosowanie instytucji przywrócenia tego terminu, jednak już przesłanki jego przywrócenia i tryb postępowania wynikają z art. 58 k.p.a., i w oparciu o ten przepis odbywa się ocena ich spełnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organy zasadnie rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o przesłanki wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. Ocenę prawidłowości jego zastosowania poprzedzić należy ponownym dostrzeżeniem, że zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2023 r. organ I instancji wyznaczył stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wywiązał się więc z obowiązku wynikającego z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Zastosował się również do wskazań i wykładni sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 456/23, wiążących zarówno organy jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę (art. 170 p.p.s.a.). W ocenie Sądu organu prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 58 § 1 k.p.a., który uzależnia przywrócenie terminu od uprawdopodobnienia przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zważyć przy tym należy, że brak winy zachodzi wówczas, gdy zaistnieje rzeczywista przyczyna, która spowodowała uchybienie terminu, a strona nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie mogła tej przyczyny przezwyciężyć. Strona musi wykazać, że taka przyczyna uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności istotnie zaszła i że przyczyna ta była niezależna od strony. Należy podkreślić, że w przypadku przywracania terminu organ nie może posłużyć się uznaniem administracyjnym. Konieczne jest spełnienie przez stronę ustawowej przesłanki, tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie jest zwolnione od ścisłych formalności w celu przyspieszenia postępowania w sprawie i polega na przekonaniu organu administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, jest jednak środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. W sprawie przywrócenia terminu postępowanie przebiega w oparciu o argumenty przedstawione przez stronę, na której spoczywa ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2023 r., I OSK 1385/21). Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco i trafnie wskazano dlaczego uznano, że oświadczenie skarżącego nie uprawdopodobniało braku jego winy w uchybieniu terminu. Skarżący istotnie bowiem zaledwie hasłowo wskazał, że okres pandemii był szczególnie trudny dla przedsiębiorców oraz powołał się na wywołaną pandemią "permanentną nieobecność pracowników" (k. 81 akt organu I instancji). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ogólnikowość sformułowań wniosku uniemożliwia poznanie rzeczywistych i konkretnych okoliczności potwierdzających, że do uchybienia terminu doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Nadto, należy wskazać, że stan epidemii został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Skarżący natomiast zawiadomienie o nabyciu pojazdu złożył 14 lutego 2023 r., a zatem niemal 9 miesięcy po odwołaniu stanu epidemii, kiedy to jednocześnie - co powszechnie wiadomo - nie występowała już pandemia COVID-19. Tym samym powoływanie się wyłącznie na stan epidemii nie jest wiarygodnym argumentem wskazującym na brak winy w uchybieniu terminu. Co więcej, jak trafnie wskazały organy, skarżący nie wskazał przyczyn dla których nie mógł dokonać zawiadomienia osobiście. Jako niezasadny ocenił Sąd również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. W orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". Takich wątpliwości w rozpoznawanej sprawie nie było. Pozostałe zarzuty znalazły odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Ze względu na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.