III SA/Po 297/18

Dnia 14 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego bez rozpatrzenia. postanawia odrzucić skargę. R. M., wskazując na przepis art. 3 §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na "decyzję Urzędu Marszałkowskiego Województwa W." pozostawiającą bez rozpatrzenia wniosek o dofinansowanie z powodu niespełnienia warunku formalnego dotyczącego kompletności wniosku i załączników. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dotyczy ona rozstrzygnięcia z zakresu aspektów formalnych. Wnioskodawca otrzymał wezwanie do poprawienia i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca spełnił warunek dostarczenia dokumentacji w wersji elektronicznej i papierowej. Jednak jego wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na fakt, że wniosek o dofinansowanie wraz załącznikami został złożony w jednym egzemplarzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 §2, gdzie zostały wskazane formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 §3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego ustanawia ustawa z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z analizy przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wynika, że prawodawca wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. Tymczasem Skarżąca wniosła skargę na pismo Zarządu Województwa informujące ją o czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Organ wyjaśnił, że wniosek nie podlega ocenie na podstawie kryteriów wyboru projektów, a wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wniesienia protestu. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez stronę skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. Wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu w oparciu o art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych nie stanowi oceny projektu. Od takiego rozstrzygnięcia, pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie przysługuje protest. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że możność wniesienia protestu dotyczy przypadków negatywnej oceny projektu. Wobec powyższego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że pismo Instytucji Zarządzającej nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, lecz jest odpowiedzią na pismo skarżącej złożone w związku z doręczeniem jej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Nie ma podstaw do tego, aby pismo skarżącej zakwalifikować jako protest, a odpowiedź organu jako informację o nieuwzględnieniu protestu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy). Protest nie może być zatem wniesiony od informacji, która nie zawiera oceny projektu według kryteriów wyboru. Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 §3 P.p.s.a. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem, a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Z przepisów ustawy nie wynika zatem dla wnioskodawców żadne bezpośrednie uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oznacza niepodjęcie przez organ dalszych czynności, przewidzianych w ustawie, zmierzających do rozstrzygnięcia konkursu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy rozstrzygnięciem konkursu jest zatwierdzenie listy ocenionych projektów, sporządzonej przez komisję oceny projektów, która to lista wskazuje projekty wybrane do dofinansowania (art. 44 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 2). Można ewentualnie rozważać, czy niepoddanie wniosku ocenie na skutek pozostawienia go bez rozpatrzenia oznacza bezczynność organu w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 P.p.s.a. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu brak podstaw do rozszerzania możliwości wniesienia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego na inne, niż wskazane w ustawie przypadki. Prawo podmiotowe wynikające z art. 78 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Już z treści tego przepisu wynika możliwość ustanowienia wyjątków. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na art. 78 Konstytucji RP bez głębszej analizy tego zagadnienia oraz oceny, czy przyjęte w ustawie rozwiązania odpowiadają standardom konstytucyjnym w zakresie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP). Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z Konstytucją RP zakres kognicji sądów administracyjnych określają ustawy. Konstytucja RP powierza więc ustalenie zakresu właściwości sądów administracyjnych ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że nie można z ustawy zasadniczej wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje granice sądowej kontroli administracji publicznej. Określa akty i czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych (art. 3 §2) oraz stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 §3 P.p.s.a). Ograniczenie sądowej kontroli do określonych w ustawach aktów i czynności nie narusza zatem Konstytucji RP. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.