III SA/Po 30/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędzia WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi R.R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił R.R. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W dniu [...] r. R.R. zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (DZ. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) oraz zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.) złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytuł€ wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował do dopłaty działki o numerach [...] leżące w województwie l. oraz działkę o numerze [...] leżącą w województwie z. Po weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej gospodarstwo producenta wytypowane zostało metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. Ze względu na rozproszenie gospodarstwa, kontrole przeprowadzono w dniach 16 i 17 września 2005 r. Po weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu, w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w dniu [...] r. rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Producent rolny skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu [...] r. wydał wyrok sygn. akt. [...] w którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organ administracyjny naruszył art. 107 K.p.a. określający sposób uzasadniania decyzji administracyjnych oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu 31 lipca 2007 r. organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Producent rolny złożył odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący wskazał, iż wydana decyzja nie uwzględnia istotnych dla sprawy faktów, np. działania rolnika były zgodę z zaleceniami ujętymi w planie rolnośrodowiskowym przygotowanym przez doradcę z Ośrodka Doradztwa Rolniczego (w 2005 roku wnioski były sporządzone przez doradców); decyzja ta pomija zupełnie stanowisko Polskiego Centrum Badań i certyfikacji, która jako jednostka certyfikująca w rolnictwie ekologicznym przeprowadziła w lipcu 2005 roku kontrole pod katem zgodności z wymogami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego nie wykazała żadnych uchybień ani niezgodności; ponowna kontrola wykazała, że wszystkie działki były koszone (dowód: na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli widać wyraźnie ślady pozostawione przez płozy kosiarki); rozbieżności co do powierzchni zadeklarowanych działek mieszczą się w 20 % ich powierzchni i nie mogą być podstawą do odmowy płatności w ogóle. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. uwzględnił odwołanie i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego organ administracji korzystający z uznania administracyjnego ma obowiązek szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wszystkie wyniki postępowania dowodowego. Należy podkreślić, iż decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może stanowić decyzji dowolnej, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w sposób należyty musi wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego AR i MR organ I instancji wydał decyzję bez uzyskania pewności co do istnienia określonego stanu faktycznego i prawnego. Organ II instancji wskazał, iż przepisy zawarte w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.L141 z 30.4.2004, z późniejszymi zmianami) stanowią, że kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył producent rolny zarzucając organom administracji naruszenie art. 10, 138 § 2 i 136 K.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy niewłaściwie orzekł kasacyjnie i uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału przez organ I instancji winien orzekać merytorycznie. Skarżący zarzuca również, że nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego AR i MR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z dnia [...] wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ administracji. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2K.p.a., na podstawie którego wydano decyzję kasacyjną. Sąd uważa, iż przy wydaniu skarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 10 K.p.a. W ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, chociażby z uwagi na niejednoznaczność zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, a także na twierdzenie skarżącego, iż "ponowna kontrola wykazała, że wszystkie działki były koszone (dowód: na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli widać wyraźnie ślady pozostawione przez płozy kosiarki)" i całkiem odmienne stanowisko Kierownika Biura Powiatowego, który w swoim uzasadnieniu wskazała, iż ponowna kontrola na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego nie miała w ogóle miejsca. Należy pamiętać, że celem kontroli jest sprawdzenie zgodność danych przedstawionych we wniosku rolnośrodowiskowym ze stanem faktycznym oraz przestrzeganie zwykłej dobrej praktyki rolniczej w gospodarstwie. Tak więc organ drugiej instancji mógł uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniosek taki wynika przede wszystkim z zasadniczych wątpliwości dotyczących określenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd rozumie, że skarżący oczekiwał od organu odwoławczego rozstrzygnięcia merytorycznego w jego sprawie, jednak organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Na podstawie powołanego przez skarżącego art. 136 K.p.a. organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym skład orzekający w pełni się zgadza, podkreśla się, iż przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Sąd zgadza się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek dążenia do możliwie najwierniejszego odtworzenia rzeczywistego stanu faktycznego, na podstawie którego ma nastąpić wydanie decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić dopiero wówczas, gdy okoliczności sprawy są w pełni wyjaśnione. Ponadto w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu organ odwoławczy prawidłowo, zgodnie z treścią art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący podnosi, że organ odwoławczy nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, co skutkowało tym, iż dopiero z treści skarżonej decyzji powziął wiadomość o piśmie Departamentu Płatności Bezpośrednich AR i MR, które wpłynęło do sprawy w dniu 16 października 2008 r. Trzeba zauważyć, że skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej należy wskazać, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W skardze natomiast nie podano, dokonania jakich czynności skarżący został pozbawiony. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, na których organ nadzoru się oparł. Wobec tego zgodnie z art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/B. Koś /-/T.M. Geremek /-/M. Ławniczak