III SA/Po 30/22

Dnia 08 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lipca 2022 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 i styczeń 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. podając, że prowadzi jako przeważającą działalność wg PKD 56.10.A i że działalność gospodarczą prowadzi jako wspólnik spółki cywilnej. Decyzją z 19 lutego 2021 r. ZUS Oddział w O.. odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za wskazany we wniosku okres. Organ powołując się na § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii Covid-19 z dnia 19 stycznia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 152), dalej: "rozporządzenie", podniósł w uzasadnieniu decyzji, że z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że strona jest wspólnikiem spółki cywilnej kwalifikującej się do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ale zwolnienie to dotyczy spółki cywilnej, a nie działalności strony jako jej wspólnika, gdyż spółka cywilna i jej wspólnik to odrębni płatnicy składek. Spółka cywilna jest płatnikiem jedynie wtedy, gdy zatrudnia pracowników. W zależności od wnioskodawcy (spółka cywilna czy jej wspólnik) ustala się dla niego, jaki przeważający PKD prowadzi. Przy rozpatrywaniu wniosku zanalizowano zapisy dotyczące wyłącznie działalności strony zgłoszonej w CEIDG na indywidualnym numerze NIP strony i na tej podstawie określono, jakie kody PKD zgłoszono w styczniu 2020 r., 30 listopada 2020 r. i w styczniu 2021 r. W związku z tym, że strona nie prowadziła przeważającej działalności o kodzie 56.10.A, nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję podnosząc, że prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej pod przeważającym kodem PKD 56.10.A, gdyż nie prowadzi już indywidualnej działalności pod kodem 96.02.Z, stąd organ powinien wziąć pod uwagę kod PKD 56.10.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 56.10.A, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu zawarte w § 10 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I GSK 1013/21 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), że z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów K.p.a. Sąd ten wskazał, że zaprezentowana ocena prawna ma również zastosowanie do przepisów § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przyjęte zatem w § 10 ust. 2 rozporządzenia rozwiązanie polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy K.p.a., w tym art. 75 § 1 K.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 K.p.a. i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423). Niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por.: wyrok o sygn. II SA 961/88, opubl. w ONSA 1989/1/33). W postępowaniu administracyjnym organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Skoro zaś w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w K.p.a., nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego - rejestru REGON. W związku z tym w postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, także oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na potraktowanie przez prawodawcę wpisu w rejestrze jako domniemania prawnego, co niewątpliwie miało na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania zmierzającego do udzielenia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze (REGON lub CEIDG), jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą w określonym w rozporządzeniu dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie dopełniły czynności formalnych i uchybiły obowiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W związku z tym organ prowadzący postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek przy ustalaniu spełnienia przez przedsiębiorcę przesłanki przyznania pomocy odnoszącej się do rodzaju przeważającej działalności nie może oprzeć się wyłącznie na danych zawartych w rejestrze REGON, w szczególności gdy przedsiębiorca wskazuje na rozbieżność między wpisem w rejestrach a faktycznie wykonywaną działalnością gospodarczą. Obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności, innej niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca, spoczywa na stronie występującej o przyznanie uprawnienia. Zważywszy, że w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - jak wskazano wyżej - stosuje się przepisy K.p.a., również na organie ciążą obowiązki procesowe wynikające z tych przepisów. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W świetle art. 9 K.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zobowiązany jest również - zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. - zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak określa zaś art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie organ nie sprostał powyższym obowiązkom. Organ ograniczył się bowiem do ustalenia na podstawie danych z rejestru REGON na dzień 30 listopada 2020 r., że rodzajem przeważającej działalności skarżącej nie była wskazana we wniosku działalność określona kodem 56.10.A. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wskazując kod przeważającej działalności 56.10.A. jednocześnie podając, że działalność gospodarczą prowadzi jako wspólnik spółki cywilnej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że strona jest wspólnikiem spółki cywilnej kwalifikującej się do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ale zwolnienie to dotyczy spółki cywilnej, a nie działalności strony jako jej wspólnika, gdyż spółka cywilna i jej wspólnik to odrębni płatnicy składek. Odnosząc się do stanowiska organu wskazującego, że wspólnik spółki cywilnej i sama spółka traktowani są jako samodzielni płatnicy składek, a wspólnicy spółki cywilnej podlegają ubezpieczeniom jako osoby prowadzące działalność gospodarczą i dokonują odrębnego zgłoszenia jako płatnicy składek na własne ubezpieczenia (na indywidualnych NIP), Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej, a jego indywidualna działalność gospodarcza jest zawieszona lub faktycznie - mimo widniejącego wpisu w rejestrze REGON - tożsama z działalnością spółki cywilnej, oceniając spełnienie przez stronę warunku w zakresie prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. działalności gospodarczej o określonym kodzie PKD, jako rodzaju przeważającej działalności, organ nie może pominąć przedmiotu działalności spółki cywilnej. Te okoliczności są bowiem istotne w kontekście dokonanej wyżej wykładni przepisów § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczącej podstaw ustalenia przesłanek udzielenia zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Oparcie się przez organ wyłącznie na danych REGON lub CEIDG w zakresie kodu PKD przeważającej działalności skarżącej jako indywidualnego przedsiębiorcy, mimo że nie wykonywała ona - jak twierdzi - działalności gospodarczej poza spółką cywilną, jest niewystarczające i pomija istotę udzielanej pomocy, która ma być skierowana do podmiotów rzeczywiście wykonujących w dniu 30 listopada 2020 r. działalność, o której mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia (por.: wyrok o sygn. akt III SA/Lu 235/21 - dostępny w CBOSA). W razie wątpliwości co do rodzaju przeważającej działalności faktycznie prowadzonej przez skarżącą organ jest zobowiązany, zgodnie z przedstawionymi wyżej przepisami K.p.a., przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy. Zważywszy, że postępowanie wszczęto na wniosek strony, Zakład przed wydaniem decyzji zobowiązany był - na mocy art. 79a § 1 K.p.a. - do poinformowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a nadto do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Obowiązku tego organ nie dochował. Biorąc pod uwagę, że celem przepisów ustawy COVID-19 jest udzielenie pomocy przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną wskazanymi w rozporządzeniu kodami PKD, przy ustalaniu uprawnienia skarżącej do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie można pominąć formy, w jakiej prowadzi działalność gospodarczą. Wobec tego wyjaśnienia wymagało, jaki jest faktyczny przeważający rodzaj działalności gospodarczej strony według stanu na dzień 30 listopada 2020 r. Jeżeliby dowody wskazywały, że przeważający rodzaj działalności skarżącej mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, brak byłoby podstaw do odmowy zwolnienia jej z obowiązku opłacania składek, pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek. Mając powyższe na względzie co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu, że skarżącej nie przysługuje przedmiotowe zwolnienie. Organ nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego. Do takich okoliczności należy w pierwszym rzędzie ustalenie rzeczywistego przeważającego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę na dzień 30 listopada 2020 r. Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się normą określoną w art. 153 powyższej ustawy, uwzględni ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu, a w szczególności ustali, jaką według stanu na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalność skarżąca jako płatnik składek faktycznie prowadziła.