III SA/Po 302/15

Dnia 25 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi E.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457,- (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] października 2014 roku, nr [...], przyznał E. S. kwotę 33.592,73 zł w ramach jednolitej płatności obszarowej za 2013 rok. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok wynosiła 42,36 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła 41,22 ha. Inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości DR50, który wskazuje, że działka rolna (uprawa) znajduje się na działce ewidencyjnej nie wskazanej we wniosku o płatności. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią działek stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wynosi 2,7656%. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła mniej niż 3%. Zatem, zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 należało przyznać do powierzchni stwierdzonej. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha upraw w 2013 roku wynosi 830,30 zł. Odpowiadająca, stwierdzonej powierzchni działek, początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej to 34.224,97 zł. Niemniej wskazana kwota początkowa została pomniejszona wskutek zastosowania współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący zastosowano, zgodnie z art. 79 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z uwagi na przedeklarowanie powierzchni. Kwota pomniejszenia wyniosła 632,24 zł. Strona skorzystała z prawa odwołania od decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że przedeklarowanie zostało przyjęte, jako wynik przesunięcia granic upraw rolnych (działek rolnych) w stosunku do linii działek ewidencyjnych. Kwestionując wyniki kontroli na miejscu strona podniosła, że omyłkowo i nieświadomie można uprawiać fragment jednej lub dwóch działek sąsiada, zaorać drogę śródpolną. Natomiast niemożliwe jest, aby ten stan rzeczy dotyczył wszystkich działek albo uprawiania części drogi. Zdaniem strony stwierdzone przedeklarowanie jest wynikiem oczywistego błędu pomiarowego lub błędnego nałożenia podkładów geodezyjnych z ewidencji gruntów na ortofotomapę. W przypadku większości działek rolnych można zauważyć symetryczne przesunięcie linii geodezyjnych w kierunku południowo zachodnim. Błędy dotyczyłyby całej wsi. Zdaniem strony działki rolne (uprawy) w jej gospodarstwie rolnym wpisują się dokładnie w działki ewidencyjne. Granice upraw przebiegają dokładnie wzdłuż granic działek ewidencyjnych. Sprawa przesunięcia działek rolnych względem działek ewidencyjnych skutkowałaby wejściem z uprawą na obcą działkę, a tym samym naruszenie czyjejś własności. Z uwagi na powyższe odwołująca się wskazała na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że ustalenia inspektorów terenowych znajdują potwierdzenie w szkicach kontrolowanych działek rolnych sporządzonych na wydrukach ortofotomapy (obrazują lokalizację działek rolnych) oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej integralną część raportu z czynności kontrolnych. Wskazane dokumenty jednoznacznie potwierdzają fakt występowania obszarów upraw poza granicami działek ewidencyjnych wskazanych przez stronę we wniosku z dnia 09 kwietnia 2013 roku. Płatność przyznaje się do działek deklarowanych (upraw rolniczych na wskazanych działkach ewidencyjnych). Czynności kontrolne zostały przeprowadzone prawidłowo. Kontrole przeprowadziły osoby do tego upoważnione, dokumentacja pokontrolna jest wiarygodna oraz powala określić powierzchnię, na której spełnione zostały warunki do udzielenia pomocy finansowej. Weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku została przeprowadzona na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli oraz poprzez kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. Zgromadzone w sprawie dowody nie zostały przez odwołującą się w żaden sposób podważone. Przed organem I instancji wnioskodawczyni nie kwestionowała prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia stwierdzona przez inspektorów dla działek rolnych (upraw) A, B, BB, G, H, I, J, Ł, M oraz O jest co prawda równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, jednak zastosowanie kodu DR50 wskazuje na wystąpienie nieprawidłowości, polegających na tym, że działka rolna (uprawa) jest położona (częściowo położona) na działkach ewidencyjnych, które nie zostały wskazane we wniosku o przyznanie płatności. Taki stan rzeczy powoduje wykluczenie z płatności części działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej niewskazanej we wniosku o płatności. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawczyni w żaden sposób nie zanegowała pola zagospodarowania na deklarowanych działkach ewidencyjnych, chociaż w odwołaniu stwierdza symetryczne przesunięcie linii geodezyjnych w kierunku południowo zachodnim. Z uwagi na powyższe działki rolne (powierzchnie upraw), które wpisują się w granice działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2013 zostały zakwalifikowane do płatności. Wnioskodawczyni zadeklarowała działki rolne niegodnie ze stanem faktycznym, co uznane została za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. E. S. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia skarżonej decyzji oraz wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku zdecydowanej większość działek rolnych powierzchnia zadeklarowana jest równa powierzchni stwierdzonej. Nieprawidłowości oznaczone kodem DR 13+ oraz DR 13- są nieistotne, gdyż różnica powierzchni (przedeklarowanie) wynosi + 0,32ha, czyli mieści się w granicach błędu. Skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i nie zgodziła się z ustaleniem, że części powierzchni działek rolnych znajduje się w obrębie obcych działek ewidencyjnych. Podniosła przy tym, że działki rolne mieszczą się w granicach działek ewidencyjnych, gdyż ten stan rzeczy nie jest kwestionowany przez właścicieli i użytkowników sąsiadujących nieruchomości. Skarżąca podniosła przy tym, że inspektorzy terenowi dokonywali pomiaru powierzchni działek rolnych z jadącego samochodu. Wnioskodawczyni nie zgłaszała zastrzeżeń do protokołu kontroli, gdyż jej pełnomocnik został poinformowany o tym, że w większości przypadków stwierdzona powierzchnia działek rolnych odpowiada powierzchni działek zadeklarowanej we wniosku. Dopiero weryfikacja pomiarów z kontroli w biurze GIS ujawniła rzekomą rozbieżność granic działek ewidencyjnych z działkami rolnymi. Zdaniem skarżącej stwierdzone rozbieżności są wynikiem niewłaściwych procedur kontrolnych w tym pomiarowych, co powoduje, że są one obarczone błędem systemowym. Usunięcie błędu w postaci przesunięcia granicy działki rolnej względem granicy działki ewidencyjnej wymaga wejścia z uprawą w obcą nieruchomość i naruszenie czyjejś własności. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że granice działek rolnych wpisują się w granice działek ewidencyjnych. W ocenie skarżącej wyniki przeprowadzonej kontroli można odczytywać w ten sposób, że prawidłowe powierzchnie działek rolnych uzyska się po przesunięciu ich granic na przeciwległych końcach. Podsumowując skarżąca wskazała, że dostosowanie się do wyników kontroli wymaga naruszenia prawa własności do sąsiednich nieruchomości. Przy czym rzekome przesunięcie granic upraw rolnych względem działek ewidencyjnych jest sprzeczne z przekonaniem właścicieli działek sąsiadujących. Skoro organ podważa usankcjonowany przez skarżąca oraz jej sąsiadów stan granic nieruchomości, to po stronie organu leży ciężar wyjaśnienia powstałych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż powołane w jej uzasadnieniu. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej. Wnioski skarżącej o dokonanie ponownej kontroli terenowej są nieuzasadnione, gdyż nie korespondują z argumentacją skargi powołaną w celu uzasadnienia stawianych zarzutów. Powodem ponownej kontroli terenowej nie może być zarzut "dokonywania pomiarów działek rolnych z jadącego samochodu". Nawet jeśli taka sytuacja miała miejsce, to pozostaje ona bez wpływu na prawidłowość pomiaru. Na etapie sporządzania protokołu z kontroli terenowej Skarżąca nie kwestionowała pomiarów wykonanych w terenie, gdyż były one jedynie nieistotnie niezgodne z treścią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności. Skora faktyczna powierzchnia działek rolnych (powierzchnia upraw) A, B, BB, G, H, I, J, Ł, M oraz O jest zgodna z wnioskiem, to w tym zakresie brak sporu pomiędzy skarżącą a organem. Powtórzenie pomiarów w terenie jest zatem niecelowe, bo nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne - art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Powodem wykluczenia z płatności części działek rolnych było ujawnienie nieprawidłowości oznaczonych kodem DR50, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza, że część powierzchni niektórych działek rolnych (część powierzchni upraw A, B, BB, G, H, I, J, Ł, M oraz O) jest położona na działkach ewidencyjnych, które nie zostały wskazane we wniosku o przyznanie płatności. Kryteria prawidłowości żądania przyznania płatności, kwalifikowalności wniosku pomocowego, wynikają z prawa materialnego. Do oceny zasadności wniosku pomocowego każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli - art. 14 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 – art. 17 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz trafnej kwalifikacji prawnej ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o przyznaniu płatności jest zgłoszenie takiego żądania przez rolnika (złożenie wniosku). Rozstrzygnięcie wydanej decyzji nie może wykraczać poza treść żądania wniosku. Przyznanie płatności następuje, gdy wniosek pomocowy jest prawidłowy, czyli spełnia kryteria określone w Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli. W celu określenia obszaru do płatności (zatwierdzonego obszaru działek rolnych) ustalone formularze wniosków pomocowych mają uwzględniać maksymalny obszar kwalifikowalny przypadający na działkę referencyjną, granice działek referencyjnych, ich jednoznaczną identyfikację, przy czym rolnik ma obowiązek wskazać położenie każdej działki rolnej na przekazanych mu materiałach geograficznych – art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, granice i identyfikacja działki referencyjnej (ewidencyjnej) nie jest kwestią bez znaczenia przy określaniu wysokości płatności. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy uprawy (działki rolne) w części są położone na działkach ewidencyjnych (działkach referencyjnych), które nie zostały wskazane we wniosku o płatności, to płatność do działek rolnych (upraw) w tym zakresie nie może być przyznana, gdyż takie rozstrzygnięcie wykracza poza treść żądania wniosku. Jeżeli stwierdzony obszar grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczania pomocy wykorzystuje się obszar zadeklarowany – art. 57 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Sąd podziela stanowisko Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że strona w żaden sposób nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia obszaru zatwierdzonego do płatności. Pomimo takich zastrzeżeń w treści skargi, Skarżąca nie przedłożyła dowodów, z których wynikałoby, że ustalenia organów są obarczone błędem systemowym. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika złożonym do protokołu rozprawy skarżąca dysponuje pomiarami geodezyjnymi działek. Pomiary zostały wykonane przy zakupie nieruchomości. Treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji oraz analiza akt administracyjnych ujawnia, że przy określaniu obszaru kwalifikowanego do płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo posługiwał się koniecznymi i wystarczającymi narzędziami Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Materiały zgromadzone w aktach sprawy (w tym materiały graficzne) jednoznacznie potwierdzają, że część powierzchni działek rolnych oznaczonych literami A, B, BB, G, H, I, J, Ł, M oraz O znajduje się poza obszarem działek referencyjnych (działek ewidencyjnych) wskazanych we wniosku o płatności. Wbrew argumentacji skargi organy administracji publicznej nie zobowiązują Skarżącej do naruszania własności cudzych nieruchomości, czy też wdawania się w spory prawne z właścicielami nieruchomości sąsiednich. Dla pozyskania płatności do całego deklarowanego obszaru działki rolnej wystarczające jest wskazanie we wniosku także tych pominiętych działek ewidencyjnych (referencyjnych). Wypełnianie takich wymogów jest istotne z punktu widzenia kontroli krzyżowych i możliwości ujawniania wielokrotnego obejmowania wnioskami pomocowymi tych samych gruntów rolnych. Zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi kwestia pomniejszenia płatności. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym oznacza ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy załatwionej decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie. Zgodnie z decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Kwota pomniejszenia wyniosła 632,24 zł (149,51 euro). Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazuje, że kwestia zasadności pomniejszenia płatności w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania przed organem odwoławczym. Od realizacji obowiązku rozpoznania kwestii pomniejszenia płatności nie zwalniał Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa fakt, że strona nie podnosiła takich zarzutów w odwołaniu. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja odwoławcza narusza – art. 128 w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozważy sprawę z uwzględnieniem możliwość odstąpienia od zastosowania zmniejszeń i wykluczeń w ramach jednolitej płatności obszarowej, a w szczególności sytuacje, gdy nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika i stanowią przypadek drobnej niezgodności. Organ uwzględni także możliwości rolnika w zakresie podjęcia działań naprawczych prowadzących do usunięcia stwierdzonych niezgodności. Fakt, iż działka rolna położona jest częściowo na niedeklarowanej w części opisanej we wniosku działce referencyjnej nie wynika wbrew twierdzeniu organu jednoznacznie z załączonych do wniosku materiałów graficznych odnośnie wszystkich zadeklarowanych działek. Ponadto argumentacja zawarta w uzasadnieniu wraz z odpowiedzią na skargę w istocie nie wyjaśnia istniejącej rozbieżności powierzchni większości spornych działek co stanowi naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa realizowanej na mocy art. 107 § 3 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy odniesie się także do złożonych na rozprawie oświadczeń pełnomocnika skarżącej. J. Z. do protokołu rozprawy oświadczył, że w grudniu 2014 roku odbyła się kontrola na miejscu, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości, a płatność za 2014 rok została przyznana w pełnej wysokości, zgodnie z wnioskiem do tych samych działek rolnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku stosownie do art. 200 i art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują wynagrodzenie radcy prawnego oraz kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.