III SA/Po 304/10

Dnia 1 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Miasta i Gminy K. na informację Zarządu Województwa z dnia r. nr w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. oddala skargę, II. zwraca stronie skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu /-/W. Długaszewska /-/M. Górecka /-/B. Sokołowska Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013 ogłosiła w dniu 26 sierpnia 2009r. Konkurs nr 03/VI/2009 dla Działania 6.1 "Turystyka" Schemat I "Infrastruktura turystyczna". Miasto i Gmina złożyło dokumentację aplikacyjną projektu – Budowa Centrum w K. Po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 26 stycznia 2010r. o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku i jego odrzuceniu. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż wnioskodawca nie spełnił kryterium formalnego nr III.10 – "Odpowiednie zabezpieczenie finansowe inwestycji" w postaci zabezpieczenia środków na pokrycie wkładu własnego, czyli środków finansowych w kwocie niezbędnej do uzupełnienia dofinansowania projektu oraz całości kosztów niekwalifikowanych (w formie uchwały budżetowej, wieloletniego planu inwestycyjnego, promesy kredytowej, lokaty bankowej lub innych wiarygodnych form zabezpieczenia). W dokumentacji projektowej przedłożono załącznik do uchwały nr XLIII/312/2009 w którym zabezpieczono kwotę 300 000 zł na realizację przedmiotowej inwestycji. Miała ona jednak zostać również dofinansowana w 21,91 % przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, ale strona nie udokumentowała dokonania tego rodzaju zabezpieczenia w żaden sposób. Na skutek wezwania z dnia 6 stycznia 2010r. wnioskodawca wyjaśnił, iż odpowiednia decyzja Ministra zapadnie dopiero w marcu 2010r. Wobec tego jako zabezpieczenie pozostałej kwoty wkładu własnego (464 939,40 zł) dostarczono załącznik do uchwały z dnia 30 grudnia 2009r. nr XLV/331/2009 wraz z oświadczeniem, iż rezerwa ogólna utworzona w budżecie gminy na rok 2010 (800 000 zł) zostanie uruchomiona na pokrycie brakującej kwoty wkładu własnego. W ocenie organu przedmiotowa obligatoryjna rezerwa ogólna nie może stanowić prawidłowego zabezpieczenia wkładu własnego. W tym celu należało utworzyć odrębną rezerwę celową. W proteście z dnia 12 lutego 2009r. wnioskodawca wskazał, że oświadczenie Burmistrza wraz z kontrasygnatą Skarbnika stanowi prawidłowe zabezpieczenie wkładu własnego. Zgodnie bowiem z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) w budżecie gminy tworzy się obligatoryjną rezerwę ogólną, a podziału środków w niej zgromadzonych dokonuje zarząd gminy (art. 222 ust. 4 ustawy). W przypadku więc niedofinansowania inwestycji przez Ministra Sportu i Turystyki brakujące środki finansowe dostarczy Miasto i Gmina. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej orzeczeniem z dnia 22 kwietnia 2010r. oddaliła protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedmiotowe oświadczenie z dnia 12 stycznia 2010r. nie może być uznane za stosowny dokument świadczący o zabezpieczeniu wkładu własnego. Zgodnie z art. 257 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w toku wykonywania budżetu zarząd (burmistrz) może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetowych polegających na zmianach planu wydatków w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Ponadto zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ewentualnie upoważnić zarząd do dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem jednak przeniesień między działami. Zarząd jednostki dokonuje podziału środków rezerwy ogólnej, jednakże może on dokonywać przeniesień wydatków między paragrafami i rozdziałami klasyfikacji budżetowej jedynie w zakresie wydatków bieżących oraz w ramach tego samego działu klasyfikacji budżetowej. Deklarowany podział środków w ramach rezerwy ogólnej stanowiłby zmianę planu wydatków budżetu wymagającą przeniesienia wydatków pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej (z działu 758 "różne rozliczenia" do działu 926 "kultura fizyczna i sport"). Byłaby to zmiana poza zakresem wydatków bieżących. Z tego względu Komisja Odwoławcza uznała, że oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy nie mogło stanowić odpowiedniego zabezpieczenia wkładu własnego wskazanego w regulaminie konkursu nr 03/VI/09. Podkreślono ponadto, iż samo złożenie oświadczenia z deklaracją dokonania w przyszłości zabezpieczenia środków nie może być tożsame z ustanowieniem czy też dokonaniem zabezpieczenia środków na pokrycie kosztów realizacji projektu. W tym celu Burmistrz Miasta i Gminy musiałby wydać specjalne zarządzenie z dyspozycją środkami rezerwy ogólnej, czego organ ten nie dokonał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o stwierdzenie przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Instytucji Zarządzającej. Zarzucono organom rażące naruszenie przepisów prawa (w tym dotyczących finansów publicznych) oraz niewłaściwą ocenę projektu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych tylko burmistrz dysponuje rezerwą ogólną budżetu i dokonuje jej podziału. Sporne oświadczenie dotyczy wydatków majątkowych, a nie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia (wskazanych w art. 259 ust. 3 ustawy). Wskazano ponadto, iż na spotkaniu w Ministerstwie w dniu 8 stycznia 2010r. ustalono, iż Ministerstwo Sportu i Turystyki udzieli pomocy finansowej w kwocie 500.000 zł. W tej sytuacji decyzja Burmistrza jest warunkowa i będzie miała zastosowanie, jeżeli Gmina nie otrzyma dofinansowania z Ministerstwa Sportu i Turystyki. W odpowiedzi organu na skargę pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi (albowiem stroną skarżącą mogło być wyłącznie Miasto i Gmina, a nie Burmistrz), ewentualnie o oddalenie skargi. Organ powołał się na argumenty faktyczne i prawne przytaczane w toku postępowania. Wskazał ponadto, iż w dniu składania przedmiotowego wniosku i w dodatkowym terminie wyznaczonym do jego uzupełnienia wnioskodawca nie zapewnił w skuteczny sposób zagwarantowania środków na zrealizowanie projektowanej inwestycji. W dacie składania oświadczenia z 12 stycznia 2010 r. w żaden sposób nie uruchomiono bowiem odpowiednich środków budżetowych. Gmina winna utworzyć specjalną rezerwę celową, a nie deklarować użycia środków z obligatoryjnej rezerwy ogólnej. Zabezpieczyła ona ostatecznie jedynie kwotę 290 000 zł. Podkreślono, że hipotetyczne założenie zaplanowanego zabezpieczenia nie oznacza jego faktycznego dokonania. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż oświadczenie z dnia 12 stycznia 2010 r. ma pełne skutki cywilnoprawne w postaci zabezpieczenia wkładu własnego Miasta i Gminy na realizację planowanej inwestycji. Dodał też, że nadal utrzymywana jest rezerwa ogólna, wynosząca aktualnie 503.000 zł. Pełnomocnik organu podkreślił, że ze spornego oświadczenia nie wynika faktyczne zabezpieczenie przedmiotowej kwoty na dzień dokonywania tej czynności. Z oświadczenia tego wynika jedynie, iż zabezpieczono kwotę 290.000 zł. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżącego przedstawił wyciąg z uchwały Rady Miejskiej w K. nr LI/375/2010 z dnia 27 maja 2010r. w sprawie zmian w budżecie wraz z częścią załącznika nr 2, gdzie wskazano kwotę pozostawionej rezerwy ogólnej (str. 9). Uznał również wniosek organu o odrzucenie skargi za bezzasadny, gdyż Burmistrz jako wnioskodawca i strona przedmiotowego postępowania konkursowego winien być podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W myśl przepisu art. 30 c ust. 1 powyższej ustawy, obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola przeprowadzana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu Miasto i Gmina poddało kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie dotyczące negatywnej oceny formalnej wniosku - Budowa Centrum w K. - zakończone oddaleniem protestu. Zdaniem Sądu, postępowanie w zakresie oceny formalnej projektu strony skarżącej zakończone oddaleniem protestu wnioskodawcy z powodu braku formalnego zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający obowiązującego prawa. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny formalnej wniosku Miasta i Gminy z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr III.10 – odpowiednie zabezpieczenie finansowe inwestycji. Przedmiotowy konkurs ogłoszony został w dniu 26 sierpnia 2009 roku na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty z nim związane, w tym Kryteria wyboru projektów. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów (formalnych i merytorycznych) w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości w powyższym trybie. Do przedmiotowego wniosku dołączono załącznik do uchwały nr XLIII/312/2009, w którym zabezpieczono kwotę 300 000 zł na realizację planowanej inwestycji. W dacie składania wniosku strona nie przedłożyła dokumentu, z którego wynikałoby dokonanie finansowego zabezpieczenia inwestycji przez Ministra Sportu i Turystyki. Na skutek wezwania wnioskodawcy pismem z 6 stycznia 2010r. wyjaśnił on, iż odpowiednia decyzja Ministra zostanie podjęta w marcu 2010r. (z akt sadowych sprawy wynika, iż nie została ona wydana do dnia ogłaszania wyroku). Jako zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (464 939, 40 zł) wskazano natomiast fakt utworzenia w budżecie Gminy na rok 2010 obligatoryjnej rezerwy ogólnej w kwocie 800 000 zł, która miała zostać uruchomiona w przypadku braków środków finansowych z Ministerstwa na zrealizowanie inwestycji. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż na dzień składania wniosku oraz w dacie składania uzupełnienia do niego środki wskazane w powyższej rezerwie ogólnej nie zostały faktycznie uruchomione w związku z koniecznością zabezpieczenia zrealizowania inwestycji. Należy wskazać, że obligatoryjną rezerwę ogólną tworzy się w budżecie gminy na mocy art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Mogą być w nim ponadto tworzone rezerwy celowe, m. in. na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania danego budżetu (art. 222 ust. 2 pkt. 1 ustawy ). Rezerwa ogólna obejmuje określoną ilość finansowych środków rezerwowych, co do których nie istnieje obowiązek wskazywania celu ich zgromadzenia, nie mogą one zatem stanowić skutecznego zabezpieczenia wkładu własnego Gminy związanego z określoną inwestycją. Jedynie rezerwa celowa utworzona w związku z realizacją konkretnego celu może być przeznaczona na ten cel oraz wykorzystana zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (art. 259 ust. 1 ustawy). Takiej rezerwy celowej w budżecie Miasta i Gminy w niniejszej sprawie nie utworzono. Ewentualny podział rezerwy ogólnej wskazany w oświadczeniu Burmistrza z dnia 12 stycznia 2010r. wymagałby przeniesienia wydatków między różnymi działami klasyfikacji budżetowej (z działu 758 do działu 926), co oznaczałoby konieczność przeniesienia wydatków bieżących do grupy wydatków majątkowych (celem zabezpieczenia całego wkładu własnego na realizację inwestycji – Budowa Centrum), podczas gdy rezerwa ogólna może być przeznaczona wyłącznie na wydatki bieżące, a nie majątkowe. Ewentualna próba przenoszenia środków z rezerwy ogólnej na zabezpieczenie inwestycji oznaczałaby zatem w niniejszej sprawie złamanie regulacji prawnej zawartej w art. 257 pkt. 3 i art. 258 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Niezależnie od tych regulacji prawnych stwierdzić należy, iż oświadczenie z 12 stycznia 2010r. ma charakter jedynie warunkowy i nie może zostać uznane za dokument przesądzający faktycznie o dokonaniu w wyznaczonym terminie rzeczywistego zabezpieczenia majątkowego. Zabezpieczeniem takim mogła być odpowiednia uchwała budżetowa, wieloletni plan inwestycyjny, promesa kredytowa lokata bankowa z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy takiego zabezpieczenia. Z tego względu zasadnie uznano, w ocenie Sądu, iż wnioskodawca nie spełnił warunku formalnego nr III.10 – "Odpowiednie zabezpieczenie finansowe inwestycji", i to pomimo specjalnego dodatkowego wezwania go do dokonania czynności w tym zakresie. Odnośnie zarzutu pełnomocnika Zarządu Województwa dotyczącego konieczności odrzucenia skargi Sąd stwierdził, że stroną skarżącą jest faktycznie Miasto i Gmina (która składała w niniejszym postępowaniu konkursowym wniosek i protest). Pomimo więc nieprawidłowego określenia w skardze strony skarżącej (Burmistrz) Sąd, na podstawie analizy załączonych do sprawy dokumentów przyjął, iż skarżącą jest w istocie Miasto i Gmina (podmiot posiadający osobowość prawną i nieograniczoną zdolność sądową). Burmistrz jest natomiast organem Gminy wnoszącym bezpośrednio skargę do sądu w jej imieniu. Jest to bowiem organ upoważniony do reprezentowania Miasta i Gminy na zewnątrz – w tym również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu, a negatywna ocena formalna projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako niezasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W punkcie II wyroku Sąd zwrócił stronie skarżącej nadpłacony wpis w kwocie 100 ,- (sto) złotych. W. Długaszewska /-/M. Górecka /-/B. Sokołowska za nieobecnego Sędziego /-/M. Górecka JMd