III SA/Po 307/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100,- ( sto 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Ławniczak Postanowieniem z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Wójt Gminy Z., na podstawie art. 123 kpa, art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/251/01 Rady Gminy Z. z dnia 30 listopada 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie Z. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 13, poz. 481 z dnia 28 stycznia 2002r.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2006r. M. i W. C. dotyczącym podziału nieruchomości położonej w miejscowości W. zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w W. gm. Z. (działka nr [...] obręb geodezyjny W.), tj. wydzielenie działek o nr [...],[...],[...] określonych szczegółowo na załączniku graficznym stanowiącym integralną część postanowienia jako niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. W uzasadnieniu wskazano, iż M. i W. C. wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie podziału działki nr [...] w miejscowości W. na działki [...] (na poszerzenie działki [...]),[...] (droga dojazdowa), [...] (na poszerzenie działki [...]). Dla terenu objętego wnioskiem ustalono funkcję mieszkaniową jako przeznaczenie podstawowe oraz funkcję usługową nieuciążliwą jako przeznaczenie dopuszczalne w ramach jednostki bilansowej 20 MN 1. W toku postępowania administracyjnego P. S. pismem z dnia [...] maja 2006r. zgłosił swoje uczestnictwo na prawach strony jako współwłaściciel działek nr [...] i [...]. Wójt Gminy Z. wyjaśnił, że przedłożony projekt podziału zakłada wydzielenie działek nr [...] o pow. 0.0296 ha, nr [...] o pow. 1.0604 ha oraz nr [...] o pow. 0.0376 ha. W obowiązującym dla tego terenu planie zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną z placem manewrowym obsługującą kompleks działek zabudowy jednorodzinnej. W związku z tym Wójt Gminy Z. uznając, iż proponowany projekt podziału jest niegodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] zaopiniował negatywnie możliwość podziału działki Nr [...] w miejscowości W., gdyż wydzielenie działek nr [...] i [...] na powiększenie sąsiednich działek zlikwiduje plac manewrowy, co przy kompleksie 40 działek budowlanych będzie powodować utrudnienia i zagrożenia komunikacyjne. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone przez M. i P. S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie, wskazując, że plan nie przewiduje urządzenia placu manewrowego przy działkach nr [...] i [...], lecz w innym miejscu. Ponadto organ administracji wskazał też w uzasadnieniu, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nie jest planem szczegółowym, który ściśle określa zasady podziału i dlatego też postanowieniem z dnia [...] maja 2002r. zaopiniował pozytywnie przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] w miejscowości W., w wyniku, którego powstały m. in. działki nr [...] i [...] oraz działka o nr [...] jako droga wewnętrzna z placem manewrowym uznając, że spełnione zostały ogólne dyspozycje planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Rysunek planu, zdaniem organu (zał. Nr 90 do ww. uchwały) nie precyzował lokalizacji placu manewrowego przy konkretniej działce, gdyż podział nastąpił około pół roku po uchwaleniu planu. Na powyższe postanowienie M. i P. S. wnieśli zażalenie uznając między innymi za nieprawdziwe twierdzenie organu administracji jakoby rysunek planu nie precyzował lokalizacji planu manewrowego przy konkretnej działce. Ich zdaniem rysunek niczego prawnie nie precyzuje, stanowi jedynie integralną dokumentację graficzną i jest materiałem dowodowym w sprawie. Ponadto wskazuje graficznie w jaki sposób należy rozwiązać problemy komunikacji terenu przy podziale działki nr [...] na kilkadziesiąt mniejszych, poprzez wyznaczenie nie jednego a dwóch placów manewrowych, jak również dróg bocznych łączących kompleks z sąsiednimi nieruchomościami. Zdaniem M. i P. S. zatwierdzone pół roku później rozwiązania podziałowe są niezgodne z przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie Z. zatwierdzony uchwałą Nr XXXIV/251/01 w § 12 ust. 4, dotyczy także terenu wskazanego do podziału 20 MN 1 (zał 90) i określa m. in. obsługę komunikacyjną dla wydzielanych działek. Przy czym dla działek nie mających bezpośredniego połączenia z istniejącymi drogami przewiduje się drogi wewnętrzne. Ponadto dla omawianego terenu nie należy projektować nowego wjazdu, dojazd do terenu zapewnia istniejący wjazd tymczasowy. Wyjaśniono także, iż w ustaleniach dotyczących tej jednostki bilansowej określono minimalną powierzchnię działki na 1000 m² oraz przewidziano możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych i obiektów związanych z funkcją podstawową (mieszkaniową) oraz dopuszczalną (usługową nieuciążliwą). Jak wynika z załącznika nr 90 do uchwały Nr XXXIV/251 stanowiącej mapę sytuacyjną nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 7,70 ha będącej własnością W. C. , liniami przerywanymi wykreślono projektowany podział na działki budowlane oraz przewidziano rezerwę terenu pod drogę wewnętrzną. W oparciu o ustalenia niniejszego planu Wójt Gminy Z. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości na działki budowlane postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r. Następnie wydano decyzję zatwierdzającą projekt podziału Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., i na jej mocy dokonano podziału działki nr [...] o pow. 7.4113 na kilkadziesiąt działek budowlanych o powierzchni większej niż 1000 m², działkę nr [...] o powierzchni 1.1276 ha z przeznaczeniem na drogę lokalną, działkę nr [...] o powierzchni 0.0025 ha pod stację tafo i działkę nr [...] o powierzchni 0.0142 pod hydrofornię . Zdaniem organu odwoławczego decyzja zatwierdzająca podział uszczegółowiła zapisy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] zgodnie z decyzją podziałową przeznaczona została pod drogę dojazdową z placem manewrowym. W skardze na powyższe postanowienie M. C. wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 Kpa, oraz art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Podniosła, iż przedstawiony projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. i powinien być zaopiniowany pozytywnie. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja podziałowa wydzieliła działkę nr [...] z przeznaczeniem na drogę lokalną, a nie działkę nr [...] z przeznaczeniem na drogę dojazdową z placem manewrowym, jak podaje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nadto jak wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006r. projektowana dla tego terenu obsługa komunikacyjna przewiduje urządzenie dwóch placów manewrowych w innym miejscu i o innym kształcie. Ponadto zdaniem skarżącej w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma mowy o tworzeniu placów manewrowych, lecz o sieci dróg – ulic połączonych z ww. drogą lokalną i dwoma rozwidleniami tychże ulic przy zjeździe na przedmiotową drogę. Skarżąca podniosła , iż place manewrowe , których konieczność powstania wskazuje organ nie istnieją jako pojęcie planistyczne i geodezyjne w dokumentach stanowiących materiał dowodowy, a sformułowanie organu "przeprowadzenie wtórnych podziałów w celu poszerzenia działek sąsiednich utrudni w przyszłości obsługę komunikacyjną terenu" nie poparte zostało żadnymi argumentami natury merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty tożsame jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Kontrola zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia je poprzedzającego prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem przepisów postępowania. Postępowanie o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Tym samym postanowienie opiniujące, podejmowane w trybie art. 93 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 roku o gospodarce nieruchomościami jest częścią ( etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Na postanowienie takie strona może wnieść zażalenie i tym samym będzie jej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skargę taką wniosła właścicielka nieruchomości objętej podziałem, a więc osoba, której przysługuje prymat strony w postępowaniu podziałowym. Jednakże to nie skarżąca M. C., a właściciele sąsiedniej nieruchomości wyczerpali tok instancji wymagany dla rozpoznania skargi w rozumieniu art.52 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał jednakże, iż wymóg wyczerpania środków zaskarżenia należy uznać za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu. Organ odwoławczy dokonał bowiem kontroli instancyjnej w rozumieniu art. 138 Kpa i wydane w wyniku postępowania odwoławczego postanowienie jako ostateczne podlegało zaskarżeniu przez osobę mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Wobec powyższego – skarga podlega rozpoznaniu merytorycznemu, zgodnie z intencją skarżącej. Inicjatorami podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w W. gmina Z. byli M. i W. C.. Organ wszczynając postępowanie z ich wniosku winien przeprowadzić je zgodnie z wymogami Działu III Rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Otóż, z treści artykułu 93 cytowanej ustawy wynika jednoznacznie, iż podziału nieruchomości można dokonać , jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ winien wiec w każdym przypadku, także w przypadku podziałów wtórnych badać zgodność projektu podziału z planem miejscowym, poprzez dokonanie wykładni zapisów planu. Z przepisu ust.2 art.93 ustawy wynika, iż "zgodność" z ustaleniami planu, w rozumieniu ust.1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Orzekając w przedmiocie wniosku w sprawie zaopiniowania podziału nieruchomości organ administracji publicznej zobowiązany jest do tego, aby przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie stwarzając również możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości określonymi w planie miejscowym. Wobec faktu, iż właściciele podzielonych działek mogą składać wnioski o podziały wtórne organ winien powyższe wskazania, wynikające z ustawy uwzględniać w przypadku każdego kolejnego wniosku, bowiem ocena przeznaczenia terenu wynikająca z normatywnej treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może ograniczyć się do przywołania ustaleń wydanej uprzednio decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2002 roku wskazuje wprawdzie na przeznaczenie działki Nr [...] jako drogi lokalnej, ale bez wskazania, iż posiada bądź winna posiadać ona jakiekolwiek place manewrowe. W tym zakresie była ona zgodna z planem miejscowym, który w par 12 pkt.4 zakładał możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych. Nie uszczegółowiała ona jednak wbrew twierdzeniem organów zapisów planu, bowiem wskazywała na ogólne przeznaczenie, a nie na szczegóły związane z obsługą komunikacyjną. Nie wskazuje ona, czy i gdzie mają zostać zlokalizowane palce manewrowe, nie wskazuje także tego plan miejscowy. Nie są więc zasadnymi twierdzenia organów I i II instancji, iż skoro po upływie pół roku od uchwalenia planu wydana została decyzja o podziale nieruchomości, która uszczegółowiła jego zapisy - to tym samym każdy kolejny wniosek o podział winien być rozpatrywany z uwzględnieniem tejże ostatecznej decyzji podziałowej, a nie założeniami planu. Rację mają skarżący, iż "place manewrowe" wskazane przez organy administracji nie istnieją w planie zagospodarowania przestrzennego, ich istnienia nie zakładają ani założenia obsługi komunikacyjnej, a nie część graficzna planu, nie wskazano ich usytuowania i przeznaczenia w decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2002 roku. Natomiast z załączonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do akt sprawy sądowej wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego wynika jedynie, iż w jednostce bilansowej 20 - MN1 przewidziano dwa skrzyżowania , ale w innym miejscu niż wskazane w we wstępnym projekcie podziału stanowiącym załącznik do postanowienia z dnia [...] lipca 2002 roku. Skoro funkcja części graficznej planu ogranicza się do wyjaśniania i uzupełnienia części tekstowej, a w istocie ani część opisowa ani graficzna takich rozwiązań jak przyjęte w zaskarżonych postanowieniach nie zakładała - to nie sposób opierać rozstrzygnięcia na decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2002 roku. Bowiem jedynie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji wynika konieczność usytuowania placów manewrowych. W przekonaniu Sądu wydane one zostały więc z naruszeniem art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmowa zaopiniowania przedłożonego projektu podziału nieruchomości nie znajduje więc uzasadnienia w normatywnej treści przywołanego przepisu ustawy. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy uprawniona jest miedzy innymi do rozstrzygania kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem, ale także podkreślić należy, iż żaden przepis nie wyłącza możliwości dalszego podziału działek objętych planem; także plan zagospodarowania nie mógł i nie nakładał takiego ograniczenia. Orzekając więc w przedmiocie kolejnego wniosku w sprawie zaopiniowania podziału nieruchomości organ administracji publicznej zobowiązany jest do tego, aby przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie stwarzając również możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości określonymi w planie miejscowym. Sformułowanie organu drugiej instancji, iż " przeprowadzenie wtórnych podziałów w celu poszerzenia działek sąsiednich utrudni w przyszłości obsługę komunikacyjną terenu" nie zawiera żadnych argumentów merytorycznych i nie spełnia wymogów prawidłowego orzekania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Sąd nadto zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie kierunek wykładni art. 97 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż - "właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa "( ONSA 1997, nr poz.180). W toku postępowania o zaopiniowanie wstępne projektu podziału, które jak wyżej wskazano jest częścią (etapem) postępowania podziałowego organ I instancji błędnie uznał za stronę postępowania M. i P. S. – właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału - wyrok NSA z dnia 21 października 1999 roku ( sygn. I SA 285/99) - LEX 48618. Organ I instancji uwzględniając wniosek stron z dnia [...] maja 2006 roku uznał wnioskodawców za stronę postępowania dając temu wyraz w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2006 roku, które przekazano im wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia. Wobec powyższego - organ odwoławczy winien ocenić interes prawny odwołującego się według przepisów art. 28,29 i 30 Kpa i w razie stwierdzenie braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 §1pkt 3 Kpa. Powyższe uchybienie zdaniem Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie orzekając w sprawie organy administracji publicznej, na podstawie przeprowadzonych i ocenionych dowodów, dokonają oceny wniosku o podział nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejmując adekwatne do nich rozstrzygniecie z uwzględnieniem wskazań o charakterze procesowym. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Ławniczak