III SA/Po 308/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 13 października 2025 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. Ż. kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Po 308/26 Uzasadnienie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 13.10.2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej "u.p.z.p."), art. 58, art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz. U. 2024, poz. 1116), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 marca 2025 r. złożonego przez B. Ż. (dalej jako skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], arkusz mapy: 1, obręb [...], gmina [...]; dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast objęty jest Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przy ul. [...] i w obrębie wsi [...], [...], gmina [...], zmienionej Uchwałą nr [...] z dnia 11 marca 2021 r. Wobec powyższego organ administracji publicznej podjął czynności wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego dla przedmiotowej inwestycji wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Po stwierdzeniu, że złożony wniosek spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 17.06.2025 r. wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o dostosowanie parametrów budynku do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Inwestor dołączył również nową mapę zasadniczą ze zmianą klasy gruntu. W projekcie decyzji uwzględniono prośbę Inwestora, nie zmieniło to jednak rozstrzygnięcia organu co do wydania decyzji odmownej, gdyż nadal nie został spełniony warunek w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie linii zabudowy. Planowany budynek mieszkalny został zlokalizowany w znacznej odległości od drogi publicznej, co powoduje jego całkowite oderwanie od istniejącej zabudowy oraz naruszenie ustalonego ładu przestrzennego. Taka lokalizacja nie stanowi kontynuacji ani uzupełnienia istniejącej struktury przestrzennej, w której zabudowa mieszkaniowa sytuowana jest w bezpośrednim lub niewielkim oddaleniu od drogi publicznej. Wprowadzenie nowego obiektu w tak dużej odległości od linii zabudowy skutkowałoby powstaniem nieuporządkowanej przestrzeni, zaburzeniem rytmu zabudowy i brakiem kompozycyjnego powiązania z otoczeniem. W ocenie organu planowana inwestycja nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny i nie harmonizuje z istniejącą zabudową, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. W dniu 24 września 2023 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Dla spraw wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ww. ustawy. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], arkusz mapy: 1, obręb [...], gmina [...] dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia przeanalizowano zabudowę i zagospodarowanie terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Szerokość frontu terenu przeznaczonego pod inwestycję wynosi 52,0 m, trzykrotna szerokość frontu wynosi 156,0 m. Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 156,0 m. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., tj.: 1. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 2. Teren ma dostęp do drogi publicznej. 3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. 4. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, C) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W przedmiotowej sprawie, pierwszy i czwarty warunek nie został spełniony. Planowana inwestycja nie kontynuuje parametru linii zabudowy. Linia zabudowy dla budynków mieszkalnych zlokalizowana jest w odległości od 4 m do 29 m od działki stanowiącej drogę publiczną. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowana ma być w odległości ok. 180,0 m. Ustalenie takiej odległości dla lokalizacji budynku mieszkalnego zaburzy ład przestrzenny analizowanego terenu. Lokalizacja budynku w tak znacznej odległości od drogi publicznej prowadziłaby do oderwania nowej zabudowy od istniejącego układu przestrzennego. Jak wynika z przeprowadzonej analizy nie jest spełniony wymóg § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024, poz. 1116). Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził wymóg "dobrego sąsiedztwa". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę tego wymogu była, z jednej strony, konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony, prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślono, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. W omawianym przypadku tworzenie nowych zabudowań, w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego w otoczeniu terenów, na których występują budynki mieszkalne o odmiennych parametrach, nie stanowi podstawy do spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", nie tworzy bowiem uzupełnienia funkcji istniejącej. Ponieważ przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich sześciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunki art. 61 ust. 1 pkt 1, nie są spełnione, nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. Ż. podnosząc, że spełnione są warunki do wydania na jego wniosek decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy. Z treści decyzji wynika, że "nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie linii zabudowy". Pozostałe warunki są wykazane w tabeli w załączniku nr 2 jako pełnione. Działka nr [...], której dotyczy wniosek, nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej. Ma zapewniony dostęp poprzez służebność przez działkę nr [...] (a nie jak pisano w tabeli w załączniku nr 2 do decyzji przez działkę nr [...]). Według przepisu art.61 ust.5a ustawy przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z uwagi na kształt działki nr [...] - nie jest to jednoznaczne w przypadku jego wniosku. Przy wydawaniu decyzji uwzględniono tylko przepis § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 15.07.2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, natomiast wg § 3 ust.3 dopuszcza się inne ustalenie linii budowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art.61 ust.5a u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16.12.2025 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wyjaśniło przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.) w tym art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5a w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie front terenu wynosi 52 m, zatem trzykrotność frontu terenu wynosi 3x 52 = 156 m. Wyznaczenie obszaru o tym promieniu, nie narusza w/w przepisu. Zgodnie z § 3 Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazano, iż w obszarze analizowanym linia zabudowy przebiega w odległości ok. 4-29m od drogi publicznej, planowana inwestycja ma znajdować się w odległości ok. 180 m od tej drogi. Nie ma zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Realizacja inwestycji skutkowałaby wprowadzeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głąb trenów użytkowanych rolniczo. W obszarze analizowanym nie ma takiej zabudowy, nie są to lokalne uwarunkowania, stąd niemożliwie jest również ustalenie linie zabudowy na podstawie § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Zaproponowana przez Inwestora linia zabudowy nie kontynuuje zatem linii zabudowy z obszaru analizowanego. Kolegium zauważyło, iż teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, w głąb terenów rolnych. Dlatego uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Co prawda, jest spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To, że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej, nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez odwołującego. Podsumowując, celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W kontekście powyższego w ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęto, że w granicach obszaru analizowanego brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne. Wobec powyższego zbędne stało się analizowanie spełnienia pozostałych przesłanek koniecznych do wydania warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. Ż. wnosząc o: 1. uwzględnienie skargi przez SKO w [...] w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej, własnej decyzji znak: [...] z dnia 16 grudnia 2025 r. i wydanie nowego orzeczenia, 2. uchylenie decyzji SKO w [...] znak: [...] z dnia 16 grudnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia 13 października 2025 r. (art. 135 p.p.s.a.) przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO w [...] w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 997 zł (wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł), kosztów sądowych - wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 03.11.2025 r. W ocenie SKO w [...] mająca powstać zabudowa nie odpowiada istniejącej zabudowie pod względem zagospodarowania terenu, tj. warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy w ocenie organów planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż "W obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez odwołującego." W szczególności SKO w [...] wskazało, iż "Nie ma zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie S 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia." (kluczowy argument odmowy ustalenia warunków zabudowy). W ocenie skarżącego organy obu instancji popełniły błąd subsumcji, tzn. wadliwie zrozumiały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i tym samym niewłaściwie je zastosowały. Działka nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] spełnia wszelkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a proponowany sposób zagospodarowania terenu, wbrew stanowisku obu organów, nie jest sprzeczny z dotychczasową zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. W swej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, iż "W przedmiotowej sprawie, pierwszy i czwarty warunek nie został spełniony". SKO w [...] nie dostrzegło, iż wystąpiła ewidentna sprzeczność pomiędzy tym stwierdzeniem, a zapisami analizy. W analizie potwierdzono, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż "Teren inwestycji nie jest użytkiem rolnym klas I-III, nie jest gruntem leśnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, nie jest pozostałym gruntem leśnym". Organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy tylko dlatego, że w ich ocenie "Planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji linii zabudowy". Tymczasem w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma potrzeby ustalenia linii zabudowy i to zarówno nieprzekraczalnej, jak i obowiązującej. Należy odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy, gdyż teren inwestycji mieści się w głębi terenu, poza bezpośrednim sąsiedztwem z drogą publiczną. Linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Jeśli zatem droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Skoro nie ma pasa drogowego względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Mogą zatem powstać sytuacje kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki, (tak, jak w przedmiotowej sprawie) racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzeniem takiego stanowiska są prawomocne orzeczenia dostępne w CBOSA: IV SA/Po 287/24, IV SA/Po 288/24, IV SA/Po 289/24, II SA/Kr 16/23, II SA/Kr 414/22, II SA/Ke 445/21, II OSK 2145/20, II SA/Kr 685/20, IV SA/Po 93/20, II SA/Kr 24/20. Organy obu instancji bezpodstawnie "odstąpiły" od analizy i ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w § 1 pkt 2-8 (§ 3-§ 9) rozporządzenia. To, że w ocenie organów brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy nie upoważnia do zignorowania obowiązku ustalenia pozostałych parametrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16.12.2025 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 13.10.2025 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], arkusz mapy: 1, obręb [...], gmina [...]; dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Sąd wyjaśnia, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony dnia 18 marca 2025 r., jednak z BIP wynika, że obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 10.06.2021 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Tak więc w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu, gdyż wniosek złożono przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że jedynie brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) ) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Przechodząc ma grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., a organ odwoławczy zaaprobował to stanowisko. Przy czym w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ I instancji w ogóle nie uzasadnił swego stanowiska, a z analizy wynika, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja nie kontynuuje parametru linii zabudowy i ta kwestia stanowi zasadniczą oś sporu w niniejszej sprawie. Linia zabudowy dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym zlokalizowana jest bowiem w odległości od 4 m do 29 m od działki stanowiącej drogę publiczną. Natomiast planowana budowa budynku mieszkalnego zlokalizowana ma być w odległości ok. 180,0 m od drogi publicznej. Ustalenie takiej odległości dla lokalizacji budynku mieszkalnego, zdaniem obydwu organów, zaburzy ład przestrzenny analizowanego terenu. Lokalizacja budynku w tak znacznej odległości od drogi publicznej prowadziłaby zdaniem organów do oderwania nowej zabudowy od istniejącego układu przestrzennego. Jak wynika z przeprowadzonej analizy nie jest spełniony wymóg § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024, poz. 1116). Dalej zdaniem organów w świetle powyższego nie jest spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "dobrego sąsiedztwa". Jak trafnie wyjaśniły organy administracji celem wprowadzenia przez ustawodawcę tego wymogu była, z jednej strony, konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony, prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. Sąd podziela powyższe uwagi ogólne. Nie podziela jednak stanowiska organów, że w omawianym przypadku tworzenie nowych zabudowań, w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego w otoczeniu terenów, na których występują budynki mieszkalne o odmiennych parametrach, nie stanowi podstawy do spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", nie tworzy bowiem uzupełnienia funkcji istniejącej. Organy taki wniosek wadliwie wywiodły z braku możliwości – ich zdaniem – wyznaczenia linii zabudowy. W ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, brak jest możliwości, a przede wszystkim potrzeby, wyznaczenia linii zabudowy. Zasadniczym argumentem organu II instancji jest okoliczność, że zaproponowana linia zabudowy nie kontynuuje linii zabudowy z obszaru analizowanego. Decyzja organu II instancji jest lakoniczna i właściwie nie zawiera jakichkolwiek rozważań w zakresie możliwości innego wyznaczenia linii zabudowy. Organ odwoławczy uznał – podobnie jak organ I instancji - że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doprowadzi do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej w głąb terenów rolniczych. W decyzji organu I instancji wskazano, że "pierwszy i czwarty warunek nie został spełniony". Najprawdopodobniej organowi chodzi o warunki wypunktowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. O ile punkt pierwszy dotyczy m.in. linii zabudowy, to punkt 4 dotyczy braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym zakresie nie jest jasne co miał na myśli organ I instancji. Nie zostało to rozwinięte w uzasadnieniu, nie wynika z analizy, a organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii. Skarżący zarzucił decyzji organu I instancji, że w załączniku nr 2 do tej decyzji w części tekstowej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) ma dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność przez działkę nr [...], a nie [...]. Organ odwoławczy tej kwestii nie poruszył, jednak ten zarzut jest bezzasadny, ponieważ z informacji z ewidencji gruntów (k. 15 akt adm.) wynika, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] (czyli tak jak organ wskazał w analizie) po podziale działki nr [...] do działki nr [...]. W ocenie Sądu należy przyjąć, że głównym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest brak kontynuacji parametru linii zabudowy. Warto podkreślić, że występuje tu sytuacja, w której na mapach, będących załącznikami decyzji organu I instancji, nie wskazano jak przebiega aktualna linia zabudowy. Wskazano jedynie linię rozgraniczającą teren planowanej inwestycji oraz linię określającą obszar analizowany. Przebiegu linii zabudowy można się jedynie domyślać. W ocenie Sądu powinna ona być w sposób wyraźny i czytelny oznaczona, tym bardziej, że w ocenie organów brak jej kontynuacji jest podstawowym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r., poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. : 1. Linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. 2. W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 3. Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". 4. Linię zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. Według przepis przejściowego zawartego w § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w kontrolowanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono już po wejściu w życie w/w rozporządzenia. W odniesieniu do kwestii linii zabudowy należy wskazać, że – wbrew stanowisku organów obu instancji - w pewnych szczególnych sytuacjach dopuszcza się jej niewyznaczenie. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet, gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie (tak słusznie wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1389/17 LEX nr 2685283). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20, publ. LEX nr 3094484: "Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego". Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Wyrok ten zapadł w specyficznym stanie faktycznym sprawy, gdyż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiadał bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej zapewniony był poprzez drogę wewnętrzną. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka była oddzielona od drogi publicznej zabudowaną działką. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, iż ustalenie linii zabudowy, która będzie wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej, w stanie faktycznym tej sprawy, było niemożliwe. Naczelny Sąd miał na względzie, że linia zabudowy ustalana była od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07;A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, iż w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości wyznaczenie linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 14/15, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1389/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający podkreśla, że co do istoty stan faktyczny w zakresie linii zabudowy w powyżej przywołanym wyroku był tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Sąd orzekający podkreśla, że linia orzecznicza w tym zakresie jest już ugruntowana. Przyjmuje się, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (tak trafnie NSA w wyrokach z dnia 15 lipca 2025 r. o sygn. II OSK 1599/24, publ. LEX nr 3896405 oraz z dnia 27 stycznia 2022 r. o sygn. II OSK 1613/19, publ. CBOSA). Należy także uznać za niedopuszczalną praktykę organów administracji, zgodnie z którą ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu, na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej (na tyłach innej, przewidzianej do zabudowy, działki). Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich. Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest zwykle wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, co do zasady nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Potwierdza to unormowanie art. 56 zd. drugie u.p.z.p., w którym wyraźnie zastrzeżono, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie to znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy - na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (tak trafnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., o sygn. IV SA/Po 298/18). Kwestia lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w dużej odległości od granicy pasa drogowego, nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. o sygn. II SA/Po 941/20, publ. CBOSA) W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie występuje właśnie taka sytuacja, gdzie droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do planowanej do zabudowy nieruchomości (jest ona oddalona od drogi o około 180m). W tej sytuacji wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości w odniesieniu do drogi publicznej jest zbędne i prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 14/15, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1389/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzednio kwestię linii zabudowy regulowało wskazane wcześniej rozporządzenie z 2003 r. w § 4, jednak te zapisy są bardzo podobne. Większość orzecznictwa odnosi się do "starego" rozporządzenia, ale merytorycznie poglądy te pozostają aktualne) linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2). Z kolei zgodnie z ust. 3 dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a. Przepisy powyższe są tak skonstruowane, że co do zasady dają dużą swobodę w ustaleniu tej linii, jednakże nie oznacza to, że dają możliwość odstąpienia od wyznaczenia takiej linii, w sytuacji gdy działka graniczy z pasem drogowym (co jednak nie ma miejsca w tej sprawie). Jeżeli linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, to konieczne jest wyznaczenie takiej linii. Jeżeli natomiast nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, to istnieje możliwość odstąpienia od jej wyznaczenia (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2719/19; z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20). Taka właśnie sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie, co prowadzi do wniosku, że istnieje tu możliwość odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Wobec wszystkich powyższych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem przytoczonych wyżej norm prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia te skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W świetle braku konieczności wyznaczenia linii zabudowy wadliwe okazało się stanowisko organów, że zbędne stało się analizowanie spełnienia pozostałych przesłanek koniecznych do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia ww. oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, przy czym Sąd zastrzega, iż nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy, gdyż będzie to uzależnione od poczynionych ponownie przez organy ustaleń zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach k.p.a., zwłaszcza zaś w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organy uzasadnią stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w wysokości 997 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.